لوگوی گفتگو فصلنامه فرهنگی و اجتماعی

توسعة بیمه‌های اجتماعی در ایران: شرایط فنی- مالی و دلایل سیاسی ۱۳۲۰- ۱۳۳۹

سیروس شایق

گفتگو شماره ۴۴






[ بیمه¬های اجتماعی و اصلاحاتی که در قانون ۱۳۳۲ شکل گرفت ] «در حقیقت امر، مسائل فنی نیستند. این موضوع به عوامل اقتصادی و سیاسی متعددی بستگی دارد که در تحلیل نهایی، منشأ و مقدار منابع مالی¬ای را که می‌توان به بیمه¬های اجتماعی اختصاص داد تحت کنترل خود دارند.»

در زمانی که ژان پالئولوگوس، کارشناس بیمه¬های اجتماعی دفتر بین المللی کار (ILO) در تهران این خطوط را در سال ۱۳۳۴ برای سازمان مرکزی دفتر بین المللی کار ارسال می‌کرد، حدود سه سال بود که کارشناسان این دفتر به ارائة خدمات مشاوره‌ای به سازمان بیمه¬های اجتماعی کارگران ایران مشغول بودند. در حقیقت، همکاری‌‌های دفتر بین المللی کار و دولت ایران به دورة پیش از جنگ باز می‌گشت: ایران یکی از اعضاء مؤسس این دفتر (در سال ۱۲۹۸) بود؛ این دفتر تا پیش از سال ۱۳۲۹ چند مأموریت کوتاه مدت و کاملاً بی¬نتیجه را اجرا کرد و سپس در این سال یک نفر را به عنوان نمایندة خود در تهران استخدام نمود. همکاری بی وقفه میان متخصصان دفتر بین‌المللی کار و مقامات اداری بیمه¬های اجتماعی ایران و سیاست‌مداران علاقه‌مند به این حوزه باعث شد گزارش‌های دفتر بین المللی کار در این مدت به یکی از جذاب‌ترین منابع مستند برای مطالعه در مورد بیمه¬های اجتماعی ایران در دورة نخست وزیری مصدق و پس از آن تبدیل شوند.

فعالیت¬های ژان پالئولوگوس در این زمینه خود ارزش پیگیری دارند. این کارشناس یونانی دفتر بین المللی کار در دهه‌های ۱۳۳۰ و ۱۳۴۰ به طور متناوب برای مدتی بیش از چهار سال در ایران به سر برد و دانش عمیقی نسبت به پیشرفت‌ها، مشکلات و فرصت‌های موجود در مورد بیمه¬های اجتماعی در ایران به دست آورده بود. در اوایل دهة ۱۳۴۰، وزارت کار ایران و سازمان بیمه¬هایاجتماعی کارگران ایران علی رغم اشتهار پالئولوگوس به داشتن ذهنی تیزبین، باز و منتقد- یا شاید دقیقاً به همین علت- از سازمان مرکزی دفتر بین المللی کار درخواست کردند که او را برای انجام یک مأموریت دیگر به ایران بازگرداند. در دهة ۱۳۳۰ کارمندان عادی سازمان بیمه-های اجتماعی کارگران ایران، بهینه سازی امور اداری توسط پالئولوگوس را "سمفونی پالئولوگوس" و او را "رهبر ارکستر" می‌نامیدند و علی رغم ساعات کاریِ طولانی‌ و وجود نظم و ترتیب سخت‌گیرانه‌تر علاقه‌مند بودند در واحدهایی فعالیت کنند که او راه اندازی کرده بود. اما نکتة قابل توجه در کار متخصصان دفتر بین¬المللی کار فقط صراحت آنها در نقدهایی که ارائه می‌کردند نبود. آنها در مورد پیشرفت‌های حاصل شده نیز یادداشت‌هایی برمی‌داشتند و با این کار گزارش‌های خود را به منابع جالبی برای مستندسازی ابعاد فنی و اداری بیمه¬های اجتماعی در ایران، از دهة ۱۳۳۰ به بعد، تبدیل کردند.
علاوه بر این، متخصصان دفتر بین المللی کار این مسأله را دریافته بودند که باید با چارچوب سیاسی گسترده‌تری، که کارهای اصلی و فنی آنها را در بر می‌گرفت نیز دست و پنجه نرم کنند. در حقیقت جملاتی که در ابتدایِ این نوشته از پالئولوگوس نقل قول کردیم، بحث کلی ما را به خوبی خلاصه می¬کند. در ایران، بیمه¬های اجتماعی از تنش‌های موجود بین محدودیت‌های مالی- فنی و ملاحظات سیاسی لطمات زیادی خورد: بیمه¬های جتماعی از یک سو از میزان امکان پذیر بودن طرح‌ها و ظرفیت اداری سازمان لطمه می‌دید و از سوی دیگر از تمایل سیاسیون به برپایی جار و جنجال تبلیغاتی در مورد گسترش سریع طرح‌ها و اعلام آغاز فعالیت به صورت خام به منظور حفظ پایداری سیاسی رژیم حاکم. این بحث با مطالعات موردیِ صورت گرفته در مورد شرایط و ایجاد محدودیت‌های سیاسی برای اقدامات ادارات و وزارت‌خانه‌ها در دوره پهلوی دوم همخوانی دارد. اگر چه بعضی معتقدند که لوایح اصلاح قانون کار - به ویژه طرح تقسیم سود سهام در سال ۱۳۴۲ و برنامه فروش سهام به کارگران درسال ۱۳۵۴ - به قصد مبارزه با " بهره وری ضعیف و مزمن... و نه تهدید آشکار وعلنی اقدامات سیاسی افراطی" صورت می‌گرفت، اما من اعتقاد دارم از دهة ۱۳۲۰ تا ۱۳۴۰ (در حقیقت تا سال پیروزی انقلاب اسلامی‌) سیاست‌های اتخاذ شده در جهت حفظ رژیم، عامل کلیدی اثرگذار بر وضعیت و زمان بندی اصلاحات صورت گرفته در قانون کار و بیمه¬های اجتماعی بودند. این منطق سیاسی بر دو اصل اساسی استوار بود. در رژیم پهلوی (و به ویژه در دو دهة آخر که در این مقاله تحت پوشش قرار نگرفته‌اند) منطق غایی حکومت شاه بر حدود اساس سیاست گذاری‌های کنترلی نو سلطانی (neo-sultanistic) شکل گرفته بود و نه عقلانیت اقتصادی و توسعه. از اواخر دهة ۱۳۴۰ به بعد، این منطق توسط درآمدهای نفتی، که به شکل استراتژیک وگسترده (حتی به واسطه بیمه-های اجتماعی)، به نمودی نابرابر و به صورت رانت توزیع می¬شد، تحکیم شد.
نتیجه این حرکت ایجاد جامعه ای وابسته و بی¬توجهیِ جدّی به لزوم اتخاذ سیاست¬های اقتصادی مؤثر بود. علاوه بر این، سیاست‌های جنگ سرد نیز تبعات سنگینی برای ایران به همراه داشت. این تبعات هم به شکل داخلی بروز می‌کردند (از سال ۱۳۲۰ به بعد، نخبگان سیاسی، شاه و تشکیلات امنیتی از اتحاد جماهیر شوروی، کمونیست‌های ایران و سایر تهدیدهای کلی چپ گرا در هراس بودند) و هم به شکل خارجی (ایالات متحده به روش‌های مختلف سعی می‌کرد تهدیدهای کمونیستی را دفع کند و از سوی دیگر نیز تهدید مداخلة اتحاد جماهیر شوروی وجود داشت). بر پایه همین وضعیت سیاسی است که دومین استدلال اصلی این مقاله شکل گرفته است و آن اینکه تاریخ تأمین اجتماعی در ایران نشان¬هندة یک سیر دیالکتیکی بین مطالبات چپ گرایانه در جهت رسیدن به عدالت اجتماعی است و وضعیت کشوری است که در حال شکل دادن به موجودیت خود می‌باشد، و برای آن برنامه ریزی می‌کند این نکته ارزیابی‌های صورت گرفته در مورد تأثیرات غیر مستقیم ایدئولوژیکی و اجتماعی چپ¬گرایان ایرانی را تأیید می‌کند. به ویژه با آغاز دوره جنگ سرد، اصلاحاتی که از بالا صورت می¬گرفت در پی جلوگیری از انقلابی بود که از پایین در حال شکل گیری بود. مطلب دیگری که با دومین استدلالم مرتبط است این است که دو تبار یا گروه مختلف، و به تبع آن دو نوع عقلانیت یا منطق متفاوت سیستم تأمین اجتماعی در ایران را هدایت کرده است. گروه هدف اولین حرکت که در دهة ۱۳۰۰ آغاز شد، مقامات رسمی‌دولتی بودند با هدف کشورسازی انجام گرفت. دومین حرکت از دهة ۱۳۲۰ آغاز شد و گروه هدف آن کارگران بنگاه‌های بزرگ بودند. این حرکت در پاسخ به اثرات صنعتی شدن، بعضی فشارهای خارجی و از همه مهم تر دفع تهدیدات ناشی از شورش‌های کمونیست¬ها و چپ‌گراهای رادیکال و اعتراضات طبقة کارگر، به ویژه اعتصاب‌های صنعتی، شکل گرفت.

۱- سال¬های ۱۲۸۴ تا ۱۳۲۰ شمسی
سه سال پیش از تأسیس اولین اتحادیة صنفی ایرانی توسط کارگران چاپخانه‌های تهران در سال ۱۲۸۹، کارگران یک کارخانة کوچک تولید برق در تهران اعتصاب کردند. در آن زمان هنوز الکتریسیته یک پدیدة نوظهور تلقی می‌شد، که کارگران آن در معرض جنبة مضر کار صنعتی مدرن قرار گرفته بودند. آنها علاوه بر درخواست یک روز تعطیل در هفته و یک دست لباس کارِ مجانی، تقاضا کردند که " برای جراحت‌های بدنی و لطمات دائمی‌که در محیط کار رخ می‌دهند، همانند سایر کشورهای جهان، خسارت دریافت کنند". در دی ماه سال ۱۲۸۸ نیز کارگران تراموا اعتصاب کرده "محدود شدن حقوق مدیران" و " بهبود وضعیت کارگران " را خواسته بودند. بر طبق گزارش¬های موجود با خواستة اول آنها موافقت شد اما خواستة دوم‌شان پذیرفته نشد.
فعالیت‌های کارگران و تحرکات سوسیال - دموکراتیک (۱۲۸۴) که درست پیش از انقلاب مشروطه آغاز شدند تا اوایل دهة ۱۳۰۰ به رشد و شکوفایی خود ادامه داده و اولین "عصر طلایی" احزاب کمونیستی (۱۲۹۹) و سوسیالیست و اتحادیه‌های صنفی وابسته به آنها را پدید آوردند. در سال ۱۳۰۰، احزاب کمونیست و سوسیالیست، ۹ اتحادیة مختلف را در هم ادغام کرده و شورای مرکزی اتحادیه‌های صنفی را به وجود آوردند. این سوابق نشان می‌دهد که " نیروهای چپ ایرانی ... از نظر تاریخی در بین پیشرفته‌ترین احزاب کشورهایِ غیر اروپایی قرار داشتند". با این همه از اواسط دهة ۱۳۰۰ به بعد، این نیروها توسط رژیم دیکتاتوری رضا شاه سرکوب شده و تحت فشار قرار گرفتند. و تا سال ۱۲۹۳، "حوزه کارگری ایران همانند حوزة سیاسی کشور به طرز اندوه‌باری بی بار و بی ثمر شده بود". ایران پنج سال پس از آن به دفتر بین المللی کار که تازه تأسیس شده بود پیوست، اما قانون گذاری در مورد وضعیت کارگران و بیمة آنها هنوز یک رؤیای دور دست بود که علت آن را می‌توان ضعف دولت مرکزی دانست که در طول جنگ جهانی اول کاملاً تضعیف شده بود و تنها از اوایل دهة ۱۳۰۰ به بعد جان تازه ای گرفت.
این مطلب به معنی آن نیست که کارگران در مباحثات سیاسی آن دوره هیچ نقشی نداشتند. اما هم اصلاحاتی که توسط نخست وزیر وقت، سید ضیاء در سال ۱۳۰۰ پیشنهاد شدند و هم قانون تصویب شده در مجلس در سال ۱۳۰۱ در مورد کارگران یکی از کارخانه¬ها، به جای تأمین اجتماعی، به رفاه اجتماعی پرداختند. به علاوه، اقدامات مورد نظر هیچگاه عملی نشدند. سیدضیاء الدین در بین پیشنهادات خود این را هم مطرح کرده بود که از طریق ایجاد «شورای مشاغل کارگران»، با بیکاری مبارزه شود و شرایط بهداشتی کارخانه‌ها تحت کنترل قرار گیرد. این شورا می‌بایست مخارج خود را از «صندوق همیاری» برای کمک به فقرا و صندوق وام مربوط به عملکردهای شهرداری تأمین می¬کرد. متأسفانه این پروژه‌های مدرن هیچگاه به اجرا گذارده نشدند چون اجرای آنها چه از نظر اقتصادی و چه از نظر فنی امکان پذیر نبود. ایران بسیار فقیر بود و قابلیت‌های فنی لازم، از نظر نیروی انسانی، مدیریت و دانش فنی، برای اجرای چنین سیاستی را نداشت. در آذر ماه ۱۳۰۱، مجلس احقاق حقوق کارگران کارخانه‌ای متعلق به برادران خویی که امتیاز احداث یک کارخانة کبریت سازی را درخواست کرده بودند، در دستور کار خود قرار داد. بر طبق بند ۱۰ از لایحة مذکور که در بهمن ماه ۱۳۰۲ به تصویب رسید، " کارفرما موظف بود هر گونه خسارات ناشی از غفلت یا خطای کارفرما در مورد کارگران را جبران نماید". بعضی نمایندگان با مطرح کردن این مسأله که حفاظت از حقوق کارگران نیازمند تصویب یک قانون عمومی‌است با این لایحه مخالفت می‌کردند.... بعضی دیگر براین باور بودند که مجلس نباید با چنین قوانینی اندک کارآفرینان موجود را نیز دچار هراس نماید. بهار اعتقاد داشت که این بحث دارای اهمیت تاریخی خاصی بوده است، چون این اولین بار بود که مجلس روابط بین کارفرما - کارگر را در دستور جلسة خود قرار می‌داد". البته بسیار جای شک و تردید است که بند ۱۰ این قانون هرگز به مرحلة اجرا گذارده شده باشد.

اولین قانون تأمین اجتماعی
بر اساس چارچوبی که ارائه شد - یعنی در دولتی ضعیف که بر پایة یک دیوانسالاری رو به تزاید احیا شده بود و نه قدرت آن را داشت و نه علاقه‌مند بود که به مسألة رفاه کارگران توجه نماید- چندان جای تعجب نیست که اولین قانون تأمین اجتماعی فقط کارمندان دولت را در بر بگیرد. قانون استخدامی کشور مربوط به سال ۱۳۰۱ تنها " شرایط استخدام و درجات ترفیع " را مطرح نمی‌کرد، بلکه ایجاد یک صندوق بازنشستگی برای کارمندان دولت را نیز پیش بینی کرده بود. در اهمیت این اقدام ذکر همین نکته بس که این دفتر که از سال ۱۳۱۳ نام آن به ادارة کل بازنشستگی کشور تغییر یافت، بیش از نیم قرن به طور مداوم و بدون اعمال تغییرات ساختاری عمده به عنوان بخشی از وزارت دارایی به کار خود ادامه داد. تنها در سال ۱۳۵۴ بود که اصلاحاتی در ساختار آن صورت گرفت و به یک سازمان کاملاً مستقل تبدیل شد. طبق این قانون تمام کارمندان دولت به طور مساوی در برابر پیری و فوت حمایت می‌شدند .... بند ۴۴ این قانون می‌گوید هر کدام از کارمندان دولت که خود را بازنشسته کرده یا بازنشسته شوند، تحت حمایت صندوق بازنشستگی کشور قرار می‌گیرند. بندهای ۴۶ و ۴۷ به مسألة از کارافتادگی و فوت می‌پرداختند. این قانون یکی از تکیه‌گاه‌های اصلی کشوری بود که در دورة پهلوی اول فرآیند تشکیل دولت را با سرعت بالایی طی می‌کرد. دولت کاملاً مشتاق بود که از طریق ارائة تأمین اجتماعی نیز وفاداری کارمندانش را حفظ کند. به این اعتبار می¬توان گفت که پیشرفت‌های مقدماتی تأمین اجتماعی در ایران در وهلة اول در اثر اعلام نیاز کارگران یا تهدیدهای سیاسی جناح چپ نبود، بلکه منشأ مقدماتی آنها به همانطور که فرآیند تشکیل دولت در دوره پهلوی برمی‌گشت. فرآیند تشکیل یک حکومت مدرن که با تردیدهای بسیار از دهة ۱۲۸۰ آغاز و در دهة ۱۳۰۰ به اوج خود رسید مقدم بر موج صنعتی شدن ۱۳۱۰ بود، ایجاد یک طبقة میانی کارمند دولت که با کمترین میزان تأمین اجتماعی تحت حمایت قرار می‌گرفت، بسیارقبل از پرداختن به طبقة عظیم کارگر صورت گرفت.
این روند در دهة ۱۳۱۰ ادامه یافت. حدود یک دهه پس از تصویب قانون استخدامی کشور در فروردین ۱۳۱۰ نوبت به بخشی از کارگران دولت رسید: آن دسته از کارگران وزارت راه که از سال ۱۳۰۶ شروع به برنامه ریزی و ساخت راه آهن سراسری ایران نموده بودند. بر اساس قانون و حکمی‌که به تبع آن صادر شد با کسر ۲% از حقوق دریافتی دسته‌جات مختلف کارگران صندوقی تهیه می‌شد تا آنها را در مقابل بیماری‌ها، تصادفات، از کارافتادگی‌ها و یا مرگ و میرهای ناشی از حوادث کار بیمه نماید. در خرداد ۱۳۱۲ این قانون تعمیم پیدا کرد و تمام کارگران استخدام شده در کارخانجات و معادن کشور را در بر گرفت. در سال ۱۳۱۴ شرکت بیمة ایران یک صندوق بیمة مستقل تأسیس کرد که به موجب آن کارگران باید ۹ درصد و کارفرما نیز مبلغ ۱۸ درصد از حقوق پرداختی به کارمند را به این صندوق پرداخت می‌کردند. قوانین دیگری هم تصویب شدند که به مسائلی غیر از بیمه¬های اجتماعی می‌پرداختند: مسائلی مثل شرایط کاری (برای معلمان در استخدام دولت ـ دی ۱۳۱۲ و فروردین ۱۳۱۳ـ ، مرخصی با حقوق سالیانه و مرخصی استعلاجی (برای تمام کارمندان دولت ـ خرداد ۱۳۱۵ـ) اما بنگاه‌ها و سازمان‌های خصوصی به طور کلی مشمول این قوانین نبودند.
این وضعیت در شهریور ۱۳۱۵ با تصویب قانون کارخانجات که با کمک یکی از نمایندگان دفتر بین المللی کار تدوین شد تغییر پیدا کرد. این اقدام در راستای مجموعه‌ای از تحرکات دولتی روبه افزایش برای صنعتی شدن به انجام رسید. بدین معنی که این اقدام نیز همانند سیاست‌گذاری‌ها و برنامه‌ریزی‌های کلی دهة ۱۳۱۰، بخشی از "یک رشته اقدامات موقتی" بود. این اقدامات توسط وزارت‌خانه‌های مختلف اتخاذ می‌شدند و می‌بایست مورد تأیید رضا شاه قرار می‌گرفتند. قانون کارخانجات " کارخانه‌های دارای ده کارگر و بیشتر را موظف می‌کرد تا خدمات بهداشتی گسترده‌ای ، شامل وسایل شست و شو، توالت، لباس کار، محل نگهداری کودکان کارگران و مسائلی از این قبیل، را به همراه یک طرح جامع بیمة تصادفات برای کارگران تدارک ببیند". اگر چه روزنامه‌های تهران نظیر اطلاعات به طور مکرر دربارة امکانات مدرن در کارخانه‌های دولتی گزارش می‌دادند، اما این قانون به دلایل مختلف در بخش خصوصی هیچ گونه بازتابی به همراه نداشت. طبقة میانی مدرن ایران این وضعیت را محکوم می‌کرد، اما نگرانی آنها بیشتر دربارة اثرات اجتماعی - جمعیتی عظیم تر فقدان بهداشت صنعتی بود تا تأمین اجتماعی.
از سال ۱۳۱۸ به بعد، تعدادی از کمپانی‌های خصوصی - که اولین آنها بر طبق گزارشات موجود، شعبة ایرانی کمپانی اشکودا (Skoda) بود - کارگران‌شان را با کم کردن ۱- ۵/۱ درصد از حقوقشان در شرکت بیمة ایران بیمه کردند. اما بخش اعظم کارآفرینان، که با هر گونه مداخلة بیرونی در امور کاری‌شان مخالف بودند، این قانون را - حتی اگر چیزی هم راجع به آن می¬دانستند- نادیده می¬گرفتند. تعجبی ندارد: این قانون هیچ مکانیزم کنترل یا ارزیابی نداشت و مجازات مربوطه نیز بسیار خفیف بود (۲۰ تا ۷۰ ریال جریمة نقدی و سه تا هفت روز حبس). درست بر خلاف این حرکت، قانون، کارآفرینان را مسئول اجرای قوانین مربوط به امور کار می-دانست. کارفرما می‌توانست کارگران را از ۵ تا ۵۰ ریال (حدود مزد دو هفته کار) جریمه کند و به دلیل تمرد از دستورالعمل‌ها تا پنج روز حبس و کارگر نیز مجبور بود میزان خسارت ناشی از غفلت و بی توجهی خود را جبران کند. اگر چه در قوانین بعدی مکانیزم‌های کنترل و ارزیابی هم برای این قانون در نظر گرفته شدند، اما بهبودهای صورت گرفته در اجرای این قانون در طول سه دهه پس از آن با سرعت بسیار اندکی رخ ‌داد. طبق گزارشات کنسول انگلستان در تبریز در سال ۱۳۱۶، "تاکنون در این قانون در مورد جراحات یا بیکاری هیچ ما به ازایی که بتواند جانشین مسئولیت‌های اخلاقی کارفرماهای سنتی ‌شود، وجود ندارد".

۲ـ سا¬ل¬های۱۳۲۰ تا ۱۳۳۲ شمسی
سال‌های ۱۳۲۰ تا ۱۳۳۲ در واقع یک دوران گذار بودند. در طی این سال‌ها حکومت ایران به تدریج از یک حکومت نیمه استعماری به حکومتی پسا استعماری تبدیل شد- فرآیندی که تنها در دهة ۱۳۳۰ خاتمه یافت. پایه¬های اصلی نفوذ بریتانیا به طور کلی یا دستخوش دگرگونی شدند (شرکت نفت ایران و انگلیس، ۱۳۲۹ - ۱۳۳۲) و یا کاملاً برچیده شدند (بانک شاهنشاهی ایران ، ۱۳۲۹). سال ۱۳۳۲ واشنگتن جایگاه لندن را به عنوان صاحب قدرت منطقه‌ای تصاحب کرد و به حامی‌جدیدی تبدیل شد که سیاست گذاری‌های خود را بر اساس مقتضیات استراتژیک جنگ سرد تبیین می¬کرد. ساختارهای اداری جدیدی که مهم¬ترین آنها سازمان برنامه و بودجه (۱۳۲۵) بود تأسیس شدند. همین سازمان‌ها در ادامة دهة ۱۳۳۰ نقش سرنوشت سازی در اقتصاد سیاسی ایران ایفا کردند و آمدن عصر پسا استعمار را نوید ‌دادند.
اما به طور خاص از سال ۱۳۲۰ تا سال ۱۳۲۸ قوای مجریه و مقننة ایران در عمل ناتوان و عاجز شده بودند. این "بی ثباتی نهادی" نتیجه سیاست‌های اشرافیت‌زدة برخی از اعیان بود که دوباره در سال ۱۳۲۰ قدرتی یافته بودند و محدودیت‌های تحمیل شده توسط نیروهای اشغال‌گر نیز تا سال ۱۳۲۴ آن را تشدید می¬کرد. این وضعیت در اثر دخالت‌های مستمر محمدرضا شاه در فرآیند سیاسی کشور به منظور گسترش قدرت شخصی خود و فراتر رفتن از حوزة اختیارات قانونی وخیم‌تر می‌شد. سفارت¬خانه‌های بریتانیا و آمریکا در ابتدا به او توصیه کردند تا دست از مداخلات خود بردارد. اما در ۱۳۲۷ وضعیت متفاوتی شکل گرفت و به ویژه انگلیسی‌ها شروع به تغییر دادن میزان تحرکات شاه نمودند و در سایة اقدام برای ترور شاه در بهمن ۱۳۲۸ اولین دورة موفقیت آمیز، و البته کوتاه مدت، زمامداری و به دست گرفتن قدرت توسط شاه را پایه¬ریزی نمودند. جای تعجب ندارد که عامة مردم در اثر این کار نسبت به نخبگان سیاسی و شخص پادشاه خشمگین شدند. در دی ماه ۱۳۲۸ در یکی از گزارشات سفارت انگلستان این عبارت به چشم می‌خورد "یک نارضایتی همه گیر و عام در اثر وخامت وضعیت عمومی‌مردم، به ویژه اقشار کم درآمد به وجود آمده است". علاوه بر این، نسبت کارگران در بین کم درآمد اقشار به طرز فوق العاده‌ای افزایش یافته بود. کارخانجات بزرگ در سال ۱۳۰۴ کمتر از ۱۰۰۰ کارگر در استخدام داشتند ولی در سال ۱۳۲۰ این رقم به بیش از ۵۰۰۰۰ نفر رسید. اگر ۳۱۰۰۰ کارگر شرکت نفت، ۱۰۰۰۰ کارگرِ کارخانجات بزرگ مدرن، ۲۵۰۰ ماهی گیر دریای خزر، ۹۰۰۰ شرکت راه آهن، ۴۰۰۰ معادن ذغال سنگ، ۴۰۰۰ نفرِ شاغلان اسکله‌ها و تعداد زیادی از کارگران فصلی را هم در نظر بگیریم، تعداد کارگران به رقمی‌بیش از ۱۷۰.۰۰۰ خواهد رسید.
فشارهای ناشی از نیروهای سیاسی چپ گرا، و اتحادیه‌های صنفی که نیروی کار مدرن صنعتی در حال رشد را جذب می¬کردند، همچنین توصیه‌های طبقة میانی مدرن، توصیه‌های انگلیسی‌ها و آمریکایی‌ها و سازمان‌های بین¬المللی مثل دفتر بین¬المللی کار، هم نخبگان سیاسی را به هراس می‌انداختند و هم آنها را ترغیب می‌کردند تا اصلاحاتی را به انجام برسانند. اما در طی دهة ۱۳۲۰ این اقدامات - " که با شیوة متداول سیاست‌های ملوک الطوایفی در تضاد بودند.... و فقط امکان بعضی تحرکات تاکتیکی کوتاه مدت و دارای اهداف محدود را فراهم می‌کردند" - در واقع معنایی جز "لفاظی‌هایی ..... که باعث نارضایتی و خشم مردم می‌شدند" نیافتند. قانون‌های مربوط به تأمین اجتماعی نیز این تصویر را تأیید می‌کنند: سال‌های ۲۱/۱۳۲۰، ۲۳/۱۳۲۲ و ۲۸/۱۳۲۷، در محدودة سال‌های بین ۱۳۲۰ تا ۱۳۵۸، کمترین تعداد قوانین (و احکام اجرایی) مربوط به تأمین اجتماعی (تقریبا ۹۰% بیمه¬های اجتماعی) را به خود اختصاص می‌دهند. اگر چه این آمارها و ارقام کمّی وجود ‌روندی را نشان می‌دهند، با اینهمه چندان معنادار نیستند. به ویژه وقتی این مسأله را در نظر بگیریم که پایه¬ریزی و تاسیس تعدادی از مؤسسات و نهادهای دولتی و غیر دولتی در همین دهة ۱۳۲۰ به وقوع پیوست.

قدرت گرفتنِ نیروهای چپ
مطلبی که مهم‌ترین مشخصة بارز این دهه است و باعث ایجاد بسیاری از لوایح اصلاح طلبانه توسط دولت گردید، قدرت یافتن نیروهای چپ و به ویژه شکل گیری کوتاه مدت حکومت فرقة دموکرات آذربایجان توسط پیشه وری بود که در اوایل خرداد ۱۳۲۵، قانون بیمه کارگران را نیز تصویب نمود. زودگذر بودنِ مشارکت سیاسی رسمی ‌چپ‌گرایان (در اواخر سال ۱۳۲۵ تعدادی از اعضای حزب توده برای دوره‌ای کوتاه به عنوان اعضای ارشد کابینة دوم قوام روی کار آمدند و انشعاب نیروی سوم ملکی که عقاید سوسیال دموکراتیک داشت و از مصدق حمایت می‌کرد) نباید چشم ما را بر روی این حقیقت ببندد که این نیروها فشارهای بی امانی را بر نخبگان سیاسی ایران وارد می‌آوردند. بنابراین حکایت بیمه¬های اجتماعی، تأییدی بر این دیدگاه است که اگر چه "نیروهای چپ هیچگاه رأساً قدرت را در ایران در دست نگرفتند، اما تأثیر شگرفی بر تاریخچة سیاسی و خطوط فکری این کشور بر جای گذاشتند"، و در دهة ۱۳۲۰ نیز این تأثیرات با مداخلات یک نیروی خارجی- که همان اتحاد جماهیر شوروی قدرت سیاسی- نظامی ‌همسایة بزرگ ایران (و اشغالگر آن تا سال ۱۳۲۵)، بود- تسهیل می‌گردید.
از مشخصه‌های دهه‌های ۱۳۲۰ و ۱۳۳۰ می‌توان به نرخ بیکاری بالا (به ویژه در دورة پس از جنگ)، تورم فزاینده، دستمزدهای کمتر از حداقل قانونی، افزایش مهاجرت از روستاها به شهرها، شرایط کاری اسفناک و سوء تغذیه اشاره نمود. این عوامل در کنار فضای آزاد سیاسی که در دهة ۱۳۲۰ و در سال‌های بین ۱۳۳۰ تا ۱۳۳۲ بر کشور حاکم بود، باعث شدند گروه‌های چپ و به ویژه حزب توده که " پایگاه اجتماعی اصلی آنها ائتلافی از طبقات کارگر و میانی مدرن شهری بود" ـ و همچنین اتحادیه‌های صنفی رشد و نمو بیشتری داشته باشند. قوی ترین اتحادیه‌ها، نیز به کمک حزب توده شکل گرفته بودند و یا تحت نظارت او قرار داشتند که در بین آنها شورای متحده مرکزی اتحادیة صنفی کارگران و زحمت‌کشان ایران از اهمیت بیشتری برخوردار بود. این شورا که در خرداد ۱۳۲۳ از ادغام شورای مرکزی با پاره¬ای از دیگر مجامع صنفی شکل گرفت. در سال ۱۳۲۳ حدود ۲۱۰۰۰۰ عضو داشت، تا آن زمان عظیم‌ترین اتحادیة صنفی به حساب می‌آمد. اتحادیه‌های صنفی دولتی و بعضی از اتحادیه‌های میانه‌رو تا سال ۱۳۳۲ ضعیف‌تر از این شورا بودند. حبیب نفیسی کارگزار ضد کمونیست دفتر بین المللی کار ایران و جانشین وزیر کار(۱۳۲۵- ۱۳۳۰) درباره این دوره گفته بود، یک نارضایتی محسوس در بین مردم احساس می‌شود که ناشی از افزایش هزینه زندگی، کمبود کار و توقف کامل پیشرفت اقتصادی کشور می‌باشد. حزب توده از این وضعیت سود برده و گروه‌های دیگری از مردم را به سمت خودش جذب می‌کند.
قدرت یافتن حزب توده و اتحادیه‌های صنفی، فشارهایی را در جهت انجام اصلاحاتی در وضعیت کاری جامعه، حداقل به صورت ظاهری، برای دولت به همراه داشت. در اسفند ۱۳۲۲ در هنگام پایان یافتن اعتصابی در کارخانة دولتی دخانیات، که به دوازده ماه سرشار از اعتصاب‌های مختلف منتهی شد، نخست وزیر قوام پیشنهاد کرد به منظور تقویت سهم طبقات اجتماعی پایین تر از طریق برنامه‌ریزی‌های اقتصادی مناسب، یک وزارت کار و اقتصاد ملی تأسیس شود. اما با برکناری قوام از قدرت در همان ماه این لایحه نیز به سرنوشت لایحه¬های ناموفق دیگر در مورد تأمین اجتماعی دچار شد. در نهایت در آذر ماه ۱۳۲۲، مجلس قانون بیمة کارگران را تصویب کرد.
اما دوازده ماه پس از آن یک دفتر بیمه در وزارت بازرگانی و صنعت دایر شد و کابینه نیز مقررات اولیه‌ای را جهت اقدامات عملی آن تصویب کرد. همانطور که در خطوط بعدی خواهیم دید، نسخة نهایی این مقررات - که در مکتوبات دفتر بین¬المللی کار از آن تحت عنوان "مقررات جدیدی که به دلیل ناقص بودن مقررات پیشین وضع شد" یاد شده است - در مرداد ۱۳۲۶ به تصویب هیأت دولت رسید. بندهای یک تا سة این قانون که به تأمین اجتماعی اختصاص داشتند، بر این مسأله دلالت می‌کرد که تمام کارگران بخش حمل و نقل، صنایع و معادن و بازرگانی باید در برابر تصادفات، معلولیت و از کار افتادگی، مرگ و میر، هزینه‌های درمانی و حقوق از دست رفتة خود در طی دورة درمان بیمه شوند. این هزینه‌ها باید بین کارگر (یک سوم) و کارفرما (دو سوم) تقسیم شده و ترجیحاً به صندوق بیمة شرکت بیمة ایران پرداخت گردد. جریمة سرپیچی کارفرمایان مبلغی بین ۵۰۰۰ تا ۵۰۰۰۰ ریال در نظر گرفته شده بود. مقررات سال ۱۳۲۳ علاوه بر مسائل دیگر تصریح می‌نمود که فقط بنگاه‌هایی که بیش از ۱۹ کارگر دارند مشمول این مقررات هستند و کارگران حوزه‌های کشاورزی و کارمندان دفتری را از این مقررات مستثنی می‌نمود. همچنین مبلغ بیمه نیز (۵/۱ تا ۳ درصد از حقوق کارگر) با شغل آنها مرتبط بود. اما می‌توان گفت که بین سال‌های ۱۳۲۰ تا ۱۳۲۳،"تقریباً تمام قوانین و مقرراتی که در مورد مسائل کاری و کمک رسانی به کارگران وضع می‌شدند تنها تدابیر و ترفندهایی در جهت جلوگیری از طغیان نارضایتی‌های عمومی‌بودند به ندرت در معرض اجرا قرار می‌گرفتند" این حقیقتی بود که از همان ابتدا از نحوة بیان و عبارت بندی آنها کاملاً آشکار بود. به عنوان مثال، در بند دوم قانون ۱۳۲۲ که در عمل کاملاً بی ثمر بود، آمده بود که "این امر در کشور به طریقی و با سرعتی که دولت مشخص و اعلام خواهد کرد، اجرا خواهد شد". این عباراتِ تفسیربَردار با اولین موج سرکوب چپ‌گرایان همراه بود که در آبان ۱۳۲۳ آغاز شد و در تیر ۱۳۲۴ با اظهارات شدیداللحن محسن صدر که نخست وزیری را برعهده گرفت شدت یافت. حمایت‌های بیرونی از تأمین اجتماعی نیز کارگر نیفتادند. ضوابط متداول دفتر بین¬المللی کار به منظور پشتیبانی از اجرای قانون ۱۳۲۲ به کار گرفته شدند، اما این دفتر قدرت و اقتدار لازم برای تحمیل اجرای این قانون در ایران را در اختیار نداشت.
هنگامی‌که قوام برای دومین بار در بهمن سال ۱۳۲۵ به عنوان نخست¬وزیر آغاز به کار کرد، به منظور رفع اختلافات و مصالحه، برخوردهای صورت گرفته با چپ¬گرایان را متوقف نمود. همچنین او به امید دفع خطر روسیه‌ای که هنوز بخش‌های شمالی ایران را در اشغال خود داشت مذاکراتی در زمینه‌های مدیریت و کار را آغاز کرده و با رهبران شورای متحد مرکزی ملاقات نمود. همچنین موافقت نمود که ساعات کار هفتگی به ۴۸ ساعت محدود، اعضای محبوس شورای متحد مرکزی آزاد و این اتحادیه به رسمیت شناخته شود و نمایندة آن اجازه داشته باشد در جلسات شورای عالی اقتصاد شرکت نماید. از همه مهم تر آن که او شروع به تدوین اولین قانون جامع کار ایران نمود که علاوه بر اتحادیه‌ها به مسألة بیمه¬های اجتماعی نیز می‌پرداخت. هیأت وزیران در خرداد ۱۳۲۵ یک لایحة مقدماتی را تأیید نمود، وزارت کار نیز آیین نامة بیمه¬های اجتماعی خود را بسط و گسترش داد و در مرداد ۱۳۲۶ آن را جایگزین آیین نامة سال ۱۳۲۳ نمود و مجلس هم به طور رسمی‌در تیر ماه ۱۳۲۸ کل مجموعة فوق را به تصویب رساند. آیین نامه بیمه¬های اجتماعی سال ۱۳۲۶ مقدار ۲۵/۲ % از کل درآمدها را به عنوان مبلغ بیمه مشخص کرد، حد نصاب داشتن حداقل ۲۰ کارگر را برطرف نمود (که البته همان طورکه در ادامه خواهیم دید گامی بود که فقط در حد نوشته باقی ماند). میزان حمایت از کارگران موقت را بهبود بخشید، حق بیمة عمر و از کار افتادگی (بیمه مادام العمر معادل ۵۰ درصد آخرین حقوقِ حادثه دیده) را افزایش داد و بر لزوم تشکیل یک هیأت نظارت تأکید کرد. یکی از مشکلات این آیین نامه که کارگران به آن اعتراض می‌کردند، عدم پوشش مناسب بیماری‌های ناشی از مسائل کاری بود.
رهبران شورای متحد مرکزی مثل رضا روستا، زاوش و تبریزی در کمیسیون اولیه حضور داشتند که حرکتی تأثیر گذار بود. در سال ۱۳۲۵ به نظر می‌رسید تلاش‌های شورای متحد مرکزی به ثمر نشسته است. ظفر، ارگان حزب توده، لایحة آنها را که چند ماه بعد در همان سال به دولت ارائه شد را "پیشرو" خواند. اما طعم شیرین این پیروزی خیلی زود به تلخی گرایید. دولت قوام از اواخر ۱۳۲۵ موضع سرکوبگرانه‌تری در قبال چپی‌ها اتخاذ نمود. شورای متحد مرکزی که "اکثر در خواست‌های طبقة کارگر را بازگو می¬کرد" با سرکوب روبه رو شده بود. بالاخره نیز این شورا به همراه حزب توده در اسفند ۱۳۲۷ غیر قانونی اعلام شد. این موج سرکوب تا سال ۱۳۲۹ که یک وقفة کوتاه مدت دیگر به همراه داشت، ادامه پیدا کرد.
لایحة مذکور نیز با توجه به عبارت بندی مبهم آن به راحتی به تصویب مجلس رسید. دولت نیز از این فرصت استفاده کرد تا قرائت بازدارنده تری را نسبت به آیین نامه اتحادیه‌های صنفی به کار بگیرد و در عمل حق اعتصاب را از آنها سلب کند. همچنین به وزارت‌خانة جدیدی که عنوانِ آن ـ «وزارت کار و تبلیغات» ـ خود گویایِ کارکردش بود، حق وتو و کنترل کردن اتحادیه‌های جدید را اعطا نمود. این قانون و وزارت‌خانه در شهریور ۱۳۲۵ به فیروز که معاون قوام بود واگذار شدند و به تبع آن به هر اندازه که پیشرفت واقعی در این حوزه صورت می‌گرفت، به همان اندازه نیز از آن استفادة تبلیغاتی می‌شد. اگر چه تأسیس این وزاتخانه مرهون توصیه‌های دفتر بین المللی کار بود، اما از آن به عنوان ابزاری برای دورکردن امور مربوط به کار و تأمین اجتماعی از حزب توده استفاده شدکه یکی از اعضای آن به نام ایرج اسکندری عهده‌دار وزارت پیشه و هنر و بازرگانی بود. ادارة کار قبلاً به این وزارتخانه وابسته بود. این مطلب که چنین تحرکاتی باعث افزایش کارآمدی سیستم نشدند را می‌توان از مکاتبات نفیسی، طرف مکاتبة دفتر بین المللی کار، دریافت. او در سال ۱۳۲۹ در نوشته¬ای این مسأله را کاملاً بی اهمیت جلوه داده و می‌گوید، "این وزارت‌خانه هنوز کاملاً تثبیت نشده است". همچنین لئونارد پایندر، تئوریسین آمریکایی طرفدار مدرنیته که سابقه‌ای در جانبداری از کمونیسم نداشته است، حدود یک دهه پس از آن می¬نویسد:
" وزارت کار .... که همواره کم اهمیت ترین وزارت‌خانه محسوب می‌شد، وظیفة کنترل سازمان‌های کارگری، دور نگه داشتن کارگران از حزب توده و تعامل با سازمان‌های بین¬المللی علاقه‌مند را بر عهده داشت. این وزارت‌خانه در سال‌های ابتدای تأسیس در پرداختن به این اهداف محدود، عملکرد کاملاً موفقیت آمیزی داشت. اتحادیه حزب توده در تهران در اثر تهدیدها و نوید‌های مختلف از هم گسیخت.... حزب توده نسبت به این عمل اعتراض کرد و کمیسیونی را از فدراسیون جهانی اتحادیه‌های صنفی برای رسیدگی به وضعیت اتحادیه‌های جدید به کمک طلبید اما رفتارها و دورویی‌های زیرکانة افراد مسئول و همچنین رقابت اعضای کمونیست و غیر کمونیست کمیسیون باعث عدم ارائه گزارشی منفی از سوی آنان شد"


گام بعدی در جبهة بیمه¬های اجتماعی، کارمندان دولت - و به طور خاص کارمندان وزارت آموزش و پرورش- بهره¬مند ساخت و باعث شد در سال ۱۳۲۹ آنها تحت پوشش بیمة درمانی شرکت بیمة ایران قرار بگیرند. شرکت بیمة ایران عملیات درمان در برخی از بیمارستان‌های خاص را تحت پوشش قرار داده و حدود ۸۰ تا ۹۰ درصد هزینه‌های داروهای تجویز شده را پرداخت می‌کرد. در این زمان، نشریات خارجی نیز به حمایت از ایجاد بیمه¬های اجتماعی، به منظور دفع تهدید کمونیست‌ها، ادامه می‌دادند. اما برنامه‌های توسعه اقتصادی اول و دوم (۱۳۲۸ تا ۱۳۳۴ و ۱۳۳۵ تا ۱۳۴۱) هیچ بودجه ای را به خدمات اجتماعی، نظیر بیمه¬های اجتماعی ، اختصاص ندادند این وضعیت در برنامة سوم شروع به تغییرات جزئی نمود و با برنامه‌های چهارم و پنجم (۱۳۴۲، ۱۳۴۶ ،۴۷ ،۵۱،۵۲، ۵۶) با شدت بیشتری تغییر کرد.
حرکت مهم بعدی در بهمن ماه ۱۳۳۲، در اواخر دورة نخست وزیری مصدق، شکل گرفت که عبارت بود از تصویب لایحة بیمه‌های اجتماعی کارگران توسط دولت. این لایحه که با اصلاحاتی در سال ۱۳۳۴ در مجلس به تصویب رسید، قصد داشت انواع بیمه‌های اجتماعی و در عین حال کارگران تحت پوشش آنها را گسترش دهد. تقاضا و درخواست‌های انجام این کار به طور مکرر توسط برخی نشریات در فضای بحران‌های اقتصادی و نابسامانی اجتماعی که دورة نخست وزیری مصدق را در برگرفته بودند مطرح می‌شد. در حقیقت این حرکت در میانة دو سال پر از اعتصاب، که در اوایل سال ۱۳۳۰ نیز اوج گرفته بودند، شکل گرفت. این اعتصاب‌ها که در سال ۱۳۲۹ با کاهش میزان سرکوب¬ نیروهای پلیس آغاز شدند، با ارائة لایحة ملی شدن صنعت نفت در اردیبهشت ۱۳۳۰ به مجلس گسترش یافته و در اثر بروز شرایط دشوار اقتصادی به دلیل نابسامانی صنعت نفت، شدت بیشتری یافتند. اغلب آنها توسط یکی از سازمان‌های وابسته به شورای متحد مرکزی که فعالیتش غیر قانونی اعلام شده بود، سازماندهی می‌شدند. در حقیقت" درتابستان ۱۳۳۲، فعالیت‌های جنبش کارگری از اوج تحرکات‌شان در سال ۱۳۲۵ نیز بیشتر شد". همانطور که جبهة ملی در اواخر سال ۱۳۳۱ اذعان نمود، " کمونیست‌ها .... کنترل اکثریت قریب به اتفاق طبقة کارگر شهری را در دست داشتند". علی رغم تصویب قانونی در مورد امنیت اجتماعی در آبان ۱۳۳۱، اعتصاب‌ها ادامه یافتند. مصدق و طرفدارانش، که گروه‌های چپ سوسیال- دموکرات و گروه‌های راست محافظه کار را در بر می‌گرفتند، امید داشتند که بتوانند از طریق این قانون به فعالیت‌های حزب توده و شورای متحد مرکزی، که تهدیدی برای اقتصاد بیمار ایران به شمار می‌رفتند، خاتمه دهند. اقتصاد بیماری که در اثر کاهش درآمدهای نفتی نیز خسارت‌های زیادی دیده بود.
لایحة بیمه¬های اجتماعی خود به برخی توسعه‌ها و ادغام نهادی کمک کرد که آغاز شکل گیری آنها به آیین نامة بیمه¬های اجتماعی سال ۱۳۲۶ بر می‌گشت. بیش از ۱۰۰.۰۰۰ کارگر کم و بیش تحت پوشش این لایحه قرار گرفتند. اگرچه مادة ۱۶ از قانون تیر ماه ۱۳۲۸ ایجاد یک صندوق تعاون و بیمه کارگران را پیش بینی کرده بود و پیشرفت‌هایی نیز در این زمینه شکل گرفت، اما سازماندهی صندوق توسط وزارت کار عملکرد قابل قبولی نداشت. به همین دلیل لایحة سال ۱۳۳۲ از تمام قوانین و آیین نامه‌های قبلی پیشی گرفت و پیشنهاد ایجاد سازمان بیمه‌های اجتماعی کارگران را مطرح نمود.
تشکیل سازمان بیمه‌های اجتماعی کارگران یک نقطة عطف به حساب می‌آمد. این سازمان کلیة صندوق‌های بیمة پیشین را درهم ادغام و برای اولین بار بیمه¬های اجتماعی را در یک مجموعة سازمانی واحد متمرکز کرد. این لایحه، تصادفات، بیماری‌ها و از کار افتادگی مربوط به کار یا غیر از آن، تصادفات و بیماری‌های افراد تحت تکفل بیمه شده، ازدواج، بچه دار شدن، مسائل خانوادگی، بازنشستگی، مراسم کفن و دفن، مرگ و میر (شامل پرداخت کمک هزینه به بازماندگان) و بیکاری را تحت پوشش قرار می‌داد. این لایحه از نظر تئوری تمام بنگاه‌های تحت پوشش قانون کار سال ۱۳۲۸، حتی آنهایی که کمتر از ۲۰ کارگر داشتند (مادة یک) را در بر می‌گرفت. با این وجود، بنگاه‌های دارای کمتر از ۱۱ کارگر از پرداختن به آن معاف شدند. این لایحه ارگان‌ها و هیأت مدیرة سازمان بیمه‌های اجتماعی کارگران را نیز مشخص می‌کرد (مواد ۳ و ۴) که به موجب آن دو نماینده از بزرگ‌ترین انجمن‌های کارفرمایان و کارگران و یک نماینده از وزارت کار، وزارت بهداشت، وزارت کشور، سازمان برنامه، شرکت ملی نفت ایران و ادارة راه آهن در هیأت مدیرة این سازمان حضور می‌یافتند. همچنین این لایحه شامل تأسیس یک کمیسیون نظارت نیز بود (ماده ۷) و احتمال ایجاد شعبه‌های استانی نیز در آن پیش بینی شده بود (ماده ۱۰). ذخیره‌های مالی باید به طور سالیانه مشخص شده و به یک حساب در بانک ملی ایران واریز می‌شدند(ماده ۲۰). کارفرمایان می‌بایست ۴ درصد از حقوق کارمندان خود کسر کرده، خودشان نیز ۸ درصد به آن می‌افزودند و مبلغ کل را به صورت ماهیانه به حساب سازمان بیمه‌های اجتماعی کارگران واریز می‌کردند و فهرست کلیة حقوق‌های پرداختی را نیز به این سازمان ارائه می‌نمودند.(ماده ۱۳). خیلی زود مشخص شد که این ۱۲ درصد حتی برای محقق کردن بعضی از بخش‌های خاص این لایحه نیز کافی نیست. کارگران فصلی نصف این رقم و کارگران موقت یک چهارم این مبلغ را پرداخت می‌کردند و تنها در قبال حوادث مربوط به کار بیمه می‌شدند (ماده‌های ۱۶ و ۱۷). سازمان بیمه‌های اجتماعی کارگران این حق را داشت که از کارفرمایان بخواهد هر گونه اطلاعات و اسناد و مدارک مورد نیاز برای انجام وظایفش را در اختیارش بگذارند (ماده‌های ۲۴ و ۲۵). اگرچه این قانون از نظر پوشش قانونی گامی ‌به سمت جلو بود، ولی سال‌های پس از آن مشخص کرد که اجرای این طرح گسترده در عمل بسیار مشکل می‌باشد.

۳ - سال¬های ۱۳۳۲ - ۱۳۳۹ شمسی
در ۲۸ مرداد ۱۳۳۲، کودتای سیا، ارتش و سلطنت طلبان باعث براندازی دولت مصدق شد. چیزی که پس از آن رخ داد تثبیت سیاست آشتی با آمریکا بود که در واقع پیشقراول دوران جنگ سرد به حساب می‌آمد. این مسأله باعث شد ایالات متحده درمسألة بیمه¬های اجتماعی ایران درگیر شود که از جمله فعالیت‌هایش می‌توان به یک طرح مبارزه با بیکاری اشاره کرد که در نهایت اجرای آن به تعویق افتاد. دولت و دربار دیگر الزامی به پذیرش یک جنبش کارگری مستقل نداشتند. سازمان‌های چپ¬گرا مثل حزب توده و اتحادیه‌ها با بی‌رحمی‌ تمام سرکوب ‌شدند و فعالان آنها محبوس گشتند. سازمان بیمه‌های اجتماعی کارگران با اصلاحاتی مواجه شد و مناقشات به وجود آمده بر سر یک قانون بیمه¬های اجتماعی اصلاح شده نشان دهندة این مطلب بود که ایران دستخوش دگرگونی است و از حالت نیمه استعماری به یک حکومت پسا استعماری تبدیل شده است. هنوز هم منافع ملاکان و تجار ـ بورژواها قوی بود، ولی در سایة شکل گیری یک دیوانسالاری رو به رشد و تقریباً مستقل رنگ می¬باخت. بنابراین حتی پیش از دوران اوج سلطنت محمدرضا شاه در دهة ۱۳۴۰ و سقوط طبقات بالاتر سنتی، به نظر می‌رسید که ساختار قدرت اجتماعی " به ظاهر حفاظت و حراست شده" توسط یک دورة کوتاه مدت "توسعه دیوانسالارانه دیکتاتور مآب" در حال از بین رفتن است. اگرچه این حرکت توسط سازمان برنامه هدایت می‌شد، اما نفوذ کلی آن در سازمان بیمه‌های اجتماعی کارگران نیز کاملاً مشهود بود. به طور خاص، بیمه¬های اجتماعی هنوز در حال پیشرفت بود ولی از طریق منافع اجتماعی- اقتصادی ملاکان و تجّار ـ بورژاها از سرعت حرکت آن کاسته و سیاست‌های خود مختارانه دولت نیز باعث تحریف آن شد.
وضعیت سیاسی متشنجی که در ماه‌های پس از کودتا به وجود آمده بود نیازمند به اقداماتی سریع بود. این مسأله در جبهة بیمه¬های اجتماعی نیز مشهود بود. هنگامی‌که شاه و نخست وزیر جدید در آبان ماه ۱۳۳۲ از شهر صنعتی اصفهان بازدید کردند، زاهدی خبر از اجرای یک برنامة اجتماعی گسترده داد که بیمه¬های اجتماعی، طرح‌ها و قوانین مربوط به آن را نیز در بر می‌گرفت. سفیر آلمان در این مورد به طرز زیرکانه ای چنین اظهار داشت که:
کاملاً روشن است که کابینه زاهدی می‌کوشد تا از نظر مردم مقبولیت بیشتری به دست آورد... . اما شک و تردیدهایی دربارة این که این برنامه در شرایط فعلی به اجرا گذارده ‌شود یا خیر وجود دارد.... کارآفرینان حوزه‌های صنعت و کشاورزی تمایل اندکی به این طرح نشان داده اند .... با این وجود دولت به حمایت این کارآفرینان بسیار وابسته است.

سایر دفاتر دولتی نیز به این همسرایی ملحق شدند. مدیر دفتر مطبوعات و تبلیغات در رادیو دربارة دستاوردهای بیمه¬های اجتماعی دولت سخن گفت. در اسفند ۱۳۳۲، ملکی وزیر کار به مطبوعات اطمینان خاطر داد که در مورد قانون کار، " توسعة سریع بیمة کارگران ..... توجه او را به خودش معطوف کرده است.... همچنین شخص شاه و رئیس مجلس به طور جدی بر این نکته تأکید کرده اند که تمایل دارند این بیمه با حداکثر سرعت ممکن به اجرا گذارده شود". مدتی بعد در همان سال یکی از دبیران این وزارت‌خانه گفت که، "سازمان بیمه‌های اجتماعی کارگران فعالیت‌های خود را در زمینة توسعة بیمة کارگران دنبال می‌کند و ما امیدواریم که با توجه به تلاش‌های این سازمان، ۰۰۰/۲۸۰ کارگر بتوانند تا پایان امسال از منافع آن بهره مند شوند".
در طول دهة ۱۳۳۰، بیمه¬های اجتماعی و رفاه کارگران در حالت کلی به عنوان مسائل سیاسی کلیدی مطرح بودند و در معرض تبلیغات و نقدهای مختلف قرار می‌گرفتند. اما دولت‌های زاهدی (۱۳۳۲-۱۳۳۴) و علا (۱۳۳۴ - ۱۳۳۶) " به مسائل کارگری از منظر امنیت داخلی می‌نگریستند". اگر چه قدرت شاه هنوز قابل مقایسه با قدرتی که پس از سال ۱۳۴۲پیدا کرد نبود، اما به دلیل توجه اش به طبقات کارگر از طرف مسئولان کشور مورد تکریم و تعظیم قرار می¬گرفت. او از اواسط سال ۱۳۳۷ به بعد با تلاش مضاعفی به طور شخصی در این مسأله وارد شده بود. یک علت دخالت و علاقة شاه به این موضوعات نیز به انقلاب نظامیان عراق در سال ۱۳۳۷ بر می‌گشت که طی آن سلطنت فاسد حاکم بر کشورشان را طی عملیاتی شدید و خونین واژگون نمودند و این مسأله به کابوسی برای شاه بدل شده بود. او در یک کنفرانس مطبوعاتی که در آبان ۱۳۳۷ برگزار شد، اعلام کرد که قصد دارد ایران را به "دولت نمونه از جهت و عدالت اجتماعی و قانونی" تبدیل کند. اما بر خلاف صحبت‌های وی، مطبوعات همچنان فساد حاکم بر وزارت کار، عدم موفقیت آن در اجرای بیمه¬های اجتماعی و " حمایت نامرئی از کارفرمایان" را به باد انتقاد می‌گرفتند. در شهریور ۱۳۳۶، در جریان اولین اعتصاب‌هایی که پس، از سال ۱۳۳۲ آغاز شده بودند و در آن اعتصاب کنندگان خواستار اجرای بیمه¬های اجتماعی در کشور بودند، نمایندگان مجلس نیز به گروه منتقد این وزارت‌خانه پیوستند.
مشکلات اقتصادی و سیاست¬های اتخاذ شده
این اعتصاب‌ها در واقع به سان کفی بودند که روی موجی از مشکلات اقتصادی ایجاد شده بود و به نوعی به عامل محرکة ترس‌ از خطر سرنگونی حکومت توسط کمونیست‌ها تبدیل شدند. این مسأله نیز به نوبة خود عامل انگیزش اقدامات دولتی، صحنه آرایی‌ها و نقدهای مطبوعات در مورد مسألة بیمه¬های اجتماعی بود. در مورد وضعیت اقتصادی دهة ۱۳۳۰ تلاش‌های سازمان‌برنامه برای ازسرگیری صنعتی شدن درنهایت در سایة لیبرالیسم اقتصادی موجود نقش بر آب شد. میزان واردات بسیار افزایش یافت و سرمایه گذاری‌های صنعتی داخلی راکد و بی مصرف شدند. در نتیجه، نرخ بیکاری افزایش یافت و قیمت‌ها سر به فلک گذاشتند (به ویژه اجاره خانه در شهرها بسیار افزایش یافت و باعث بروز یک بحران مسکن شد که با مهاجرت روستائیان به شهرها نیز تشدید می‌گردید)، ولی حقوق‌ها همان طور ثابت و بدون افزایش باقی ماندند. حداقل دستمزد، که برای اولین بار در سال ۱۳۲۶ توسط قانون تعیین شده بود، همچنان ثابت بود، اما شاخص هزینه‌های زندگی بر پایه شاخص ۱۰۰ در سال ۱۳۱۶ در سال ۱۳۲۶ به ۷۸۰ رسیده بود و تا سال ۱۳۴۰ با یک میانگین نرخ رشد ۶۷ درصدی همچنان افزایش می‌یافت. در سال ۱۳۲۸ ایران مجبور شد برنامة تثبیت وضعیت اقتصادی صندوق بین¬المللی پول را بپذیرد. این برنامه میزان اعتبارات را محدود، بر نظارت دولت بر امور بازرگانی تأکید می‌کرد و به تشویق تولید داخلی می‌پرداخت.
اگرچه اعتصاب‌های سال ۱۳۳۶ و پس از آن در سال ۱۳۳۸ بیشتر انگیزه‌های اقتصادی داشتند، اما باعث نگرانی بعضی از افراد، به ویژه در حوزة دولت می‌شدند. کابوس کمونیسم فراگیر شده بود. دستگاه امنیتی کشور بسیار به اتحادیه‌های صنفی کشور و هر گونه فعالیت مستقل مربوط به مسائل کارگری مشکوک شده بود و ساواک به طور مستقیم در کنترل این مراکز فعال بود. کمی‌پس از کودتای ۱۳۳۲، وزارت کار بر این نکته تأکید نمود که "استقرار مجدد نظم" یکی از شرایط کلیدی بهبود رفاه کارگران است. مدت‌ها پیش از اعتصاب ۱۳۳۶، بعضی از نمایندگان مجلس نظیر مشیرفاطمی ‌هشدار داده بودند که بیکاری می‌تواند "عواقب ناگواری را برای وضعیت عمومی‌کشور به همراه داشته باشد».
بنابراین چندان جای تعجب نبود که هنگام بروز اعتصاب‌های غیرقانونی در کوره¬های آجرپزی جنوب تهران و میدان‌های نفتی خوزستان در تابستان ۱۳۳۶، تشکیلات سیاسی کشور لحن خصمانه‌ای اتخاذ کند. البته این مسأله یک علت دیگر هم داشت که عبارت بود از وجود طرح‌های کمونیستی ضدحکومتی و براندازانه. در اسفند ۱۳۳۵ ، اعضای حزب توده در صوفیه با هم ملاقات کردند و تصمیم گرفتند به تلاش‌هایشان شدت بیشتری بدهند و باعث تحریک اعتصاب‌هایی در مناطق نفت خیز ایران شوند. نخست وزیر اقبال سخنانش در مجلس در شهریور ماه آن سال را با لحنی حاکی از اعتماد به نفس آغاز نمود: "این دو اعتصاب ماهیت سیاسی ندارند .... آنها مسائلی کاملاً طبیعی هستند". اما در ادامه لحن سخنان او حالت تهدید¬کننده¬تری به خود گرفت: اگر کارگران بخواهند برای خراب‌کاری به کمک دیگران متوسل شوند، دولت با قاطعیت کامل با آنها برخورد خواهد کرد و وادارشان خواهد نمود تا به قانون احترام بگذارند (تشویق حضار). در حقیقت، دولت هرگز به مشکل¬آفرینان اجازه نخواهد داد تا نظم این کشور را به خطر بیندازند. ما در این زمینه کوتاه نخواهیم آمد. ما در چارچوب قانون و آیین¬نامه‌ها طوری عمل خواهیم کرد که مبادا نظم و امنیت کشور دچار اختلال شود (تشویق حضار). خوشبختانه، کارگران .... این مسأله را درک می‌کنند که باید همانند ایرانیان راستین عمل کنند.
همچنین مطبوعات نیز به این مسأله اشاره می‌کردند که اگر چه تقاضاهای کارگران منطقی هستند، اما آنها باید "به آلت دست گروه‌های سیاسی خاصی که سعی در دردسر آفرینی دارند تبدیل نشوند". در عین حال آنها این طرز برخورد را نیز محکوم می‌کردند که "به هر مظلومی‌که سخن بگوید... انگ کمونیست بودن زده می¬شود". در ادامة صحنه سازی‌های دموکراتیک شاه در سال ۱۳۳۶، حزب مردم که یک حزب اپوزیسیون ساختگی و کاذب بود به دستور شاه وارد عرصه شد. این حزب در اولین ارتباطی که با کابینه برقرار کرد، حمایت خود را از تقاضای کارگران مبنی بر اجرای بیمه¬های اجتماعی اعلام نمود.

دولت نیز به نوبة خود به سرعت به این بحران پاسخ داد. اما به جای پرداختن به نگرانی‌های کارگران (که برای بار دوم در آذر ۱۳۳۶ اوج گرفت)، اتحادیه‌های کوچک ثبت شده توسط دولت را به یک اتحادیة دولتی بزرگ تبدیل کرد که ریاست آن را خسرو هدایت، یکی از مبارزان با تجربه [برضد] اتحادیه‌های صنفی چپ در اواخر دهة ۱۳۲۰، بر عهده داشت. این مسأله مثال بارزی از این حقیقت بود که در طول دهة ۱۳۳۰ از وزارت کار با در اختیار داشتن کمتر از یک درصد بودجه کشور، "هیچ‌گاه به طور جدی انتظار نمی‌رفت تا بهبود گسترده و عظیمی‌ را در وضعیت قشر کارگر ایجاد کند". بلکه، سایر مراکز و وزارت‌خانه‌های دولت آن را به عنوان یک "آژانس امنیتی به حساب می‌آوردند ... که جلوی تهدیدهای احتمالی در حوزة امنیت ملی از طرف کارگران را می‌گرفت و آنها را سرکوب می‌نمود".
اگر بخواهیم با ذکر این پیش زمینه دوباره به سراغ بیمه¬های اجتماعی برویم ، ذکر این نکته دارای اهمیت است که پس از کودتای ۱۳۳۲، دولت بلافاصله مدیران سازمان بیمه‌های اجتماعی کارگران را تغییر نداد. مهران در سال ۱۳۳۳ جانشین اولین مدیر این سازمان یعنی خواجه نوری شد و در سال ۱۳۳۴ کیان جای او را گرفت. خانم ابل - مشاور بیمة دفتر بین المللی کار -نوشت که،" آقای خواجه نوری علیرغم موقعیت سیاسی‌اش ، هنوز عهده دار ریاست سازمان بیمه‌های اجتماعی کارگران است. او در مقابل دولت از این نظر که این سازمان باید کاملاً از حوزة سیاست دور باشد دفاع نمود... وزیر کار یعنی آقای پناهی ... که در حال حاضر ریاست سازمان برنامه را بر عهده دارد... به شدت از او پشتیبانی نمود." همچنین او به این مطلب اشاره کرده بود که وضعیت سازمان بیمه‌های اجتماعی کارگران رو به بهبود است - که البته این دیدگاه خیلی زود با چالش‌هایی روبه رو شد.
ژان پالئولوگوس، کارشناس دفتر بین المللی کار که در طی دهه‌های ۱۳۳۰ و ۱۳۴۰ چندین سال را در ایران سپری کرده بود، در گزارش شمارة یک خود که در آذر ۱۳۳۳ به رشتة تحریر درآورد، دیدگاه ابل در مورد جایگاه پشتیبان سازمان بیمه‌های اجتماعی کارگران را تکرار کرد . اما در عین حال مشکلات مختلفی را مشخص نمود که خودش در طی سال‌های پس از آن نیز به انتقاد از آنها ادامه داد. او از این مسأله اظهار تأسف نمود که، «کارفرمایان» ابداً همکاری نمی-کنند. همانطور که مقامات رسمی‌ سازمان بیمه‌های اجتماعی کارگران اذعان داشتند، «تعداد قابل توجهی از کارفرمایان .... به دلیل فقدان ابزارهای حمایتی و سرکوب گرانه از ارائة فهرست حقوق بگیران خود به سازمان خودداری می‌کنند.» وقتی ملکی از او خواست تا در بازنگری لایحة ۱۳۳۲ مشارکت کند، دریافت که لایحة پیشنهادی پر از اصلاحیه و متمم است. علاوه بر این، عکس العمل منفی او در قبال طرح ایرانی گسترش تأمین اجتماعی برای کارگران صنعت چرم سازی مثالی از احتیاط¬های دفتر بین¬المللی کار بود. او از این می‌ترسید که سازماندهی ناقص آنها باعث خارج شدن طرح از مسیر صحیح حرکت شود. این مشکل که به دلیل عدم حل و فصل مناسب به مشکلی حیاتی بدل شده بود به روال‌های آماری ، بایگانی و اداری سازمان بیمه‌های اجتماعی کارگران باز می‌گشت. این سازمان ابزارهای لازم برای تشخیص قطعی این مطلب که آیا یک کارگر خاص قابل پذیرش است یا خیر را در اختیار نداشت. تنها منبع آنها داده¬هایِ کارفرمایانی بودند که فهرست‌هاشان اغلب اشتباه، ناتمام و ناقص بود. این سازمان نیز ابزارهای لازم برای اعمال قدرت و کنترل واقعی امور را در اختیار نداشت و از طرف دیگر «تمایل نداشت کارمندان خودش را در معرض وسوسه‌های کاملاً قوی قرار دهد.» فساد و رشوه خواری کاملاً محتمل بود. علاوه بر این، داده‌های مختلف به شکلی منطقی پردازش نمی‌شدند و پیدا کردن پرونده‌های مختلف برای خودش یک دردسر جدی بود. پالئولوگوس از این در هراس بود که با افزایش تعداد افراد تحت پوشش بیمه، «به روزی برسیم که با یک بحران جدی و درست و حسابی مواجه شویم.»

طرح¬هایی برای مقابله با بحران
این مسأله و هشدارهای دفتر بین المللی کار با پیشنهاد یک طرح ایرانی به منظور ایجاد یک صندوق بازنشستگی و یک طرح ایرانی ـ آمریکایی به منظور ایجاد یک صندوق بیکاری بر طبق لایحة ۱۳۳۲، به نوعی فروکش نمودند. ابل، پالئولوگوس، زلنکا و کاسن (مسئول دفتر مرکزی منطقه‌ای در استانبول) به این طرح‌ها با دیدة شک و تردید می‌نگریستند . زلنکا در اشاره به صندوق بازنشستگی توصیه می¬کرد که «... در این مورد با احتیاط عمل شود.... چون وضعیت مالی متزلزل و نامطمئن سازمان بیمه‌های اجتماعی کارگران ... و نقایص امور اداری داخلی آن باعث می‌شوند نگهداری از پرونده‌های تمام افراد بیمه شده در تمام طول دورة بیمه ، با مشکلاتی رو به رو شود.» این خطر وجود داشت که صندوق بازنشستگی «صرفاً روی کاغذ» یا «به طور موقتی» به وجود آید.
در مورد طرح بیکاری، دفتر بین المللی کار برای مشخص کردن مقاصد و نیات آمریکایی‌ها با مشکلاتی مواجه بود. ایران اولین کشوری بود که در آبان ۱۳۲۹ توافقنامه¬ای (به نام اصل چهار) را با برنامة همکاری‌های فنی که موضوع تشکیل آن در سخنرانی افتتاحیه ریاست جمهوری ترومن در سال ۱۳۲۸ به عنوان یک ایدة کلی مطرح شده بود، به امضاء رساند. این طرح که «با تعدادی از توصیه‌های متخصصان دفتر بین المللی کار مغایر بود» بخشی از قرارداد اصل چهار با وزارت کار در بهمن ماه ۱۳۳۲ بود که به تبع آن در دی ماه ۱۳۳۳ مبلغ ۲۰۰۰۰۰ دلار آمریکا به این وزارت‌خانه پرداخت گردید. این قرارداد ناظر بر موضوع استخدام بود و در این زمینه به آمار، شناسایی رشته¬ها، آموزش حرفه¬ای، تعلیم بازرسان و بازنگریِ بخش مربوط به بیکاری لایحة ۱۳۳۲ را در بر می‌گرفت.
ایالات متحده که علاوه بر این اقدام، یک بخش توسعة کاری نیز در سازمان مأموریت‌های عملیاتی ایالات متحده در ایران (I / ISOM) ایجاد کرده بود، به دلایل سیاسی و اجتماعی مختلف به این قرارداد و اقدامات وابسته به آن علاقه‌مند بود. همانطور که قبلاً اشاره کردیم، پس از ۱۳۳۲ نیز اقتصاد ایران همچنان ضعیف بود که این امر علاوه بر خطرات اجتماعی، باعث ایجاد خطرات سیاسی جدی نیز می‌شد. توانایی کشور برای مقابله با فشارهای شوروی و کمونیست‌ها کم بود و این در حالی بود که جنگ سرد به اوج خودش رسیده بود و خاورمیانه نیز نقش مهمی‌در چارچوب استراتژی‌های جهانی ایالات متحده بر عهده داشت. همان طور که یکی از مقامات مسئول وابسته به اصل چهار در سال ۱۳۳۲ بیان کرد: ایران «یکی از حیاتی‌ترین مناطق مؤثر بر امنیت و صلح جهانی به شمار می¬رود.» در واقع علاقة اصل چهار به مسألة تأمین اجتماعی در دل هدف کلی «نظم آمریکایی» (Pax American) در دوران جنگ سرد جای می‌گرفت که عبارت بود از رساندن این کشور، که در همسایگی شوروی قرارداشت، به حالت ثبات و پایداری. به همین منظور بعضی از مسئولین تغییر کردند، ایران در سال ۱۳۳۲ به معاهدة بغداد پیوست، (معاهده¬ای که بعداً به سنتو تبدیل شد) و کمک‌های نظامی‌ و غیر نظامی‌در اختیار دولت گذاشته شد. «شرط تکوین دولت مدرن در واقع همین قرار گرفتنِ ایران بود به عنوان سپر محافظی در برابر اتحاد جماهیر شوروی.»
مشکلات فنی و اداری سازمان بیمه‌های اجتماعی کارگران در ابتدا بی‌پاسخ باقی ماندند. پالئولوگوس اظهار داشت که رئیس این سازمان، یعنی مهران، اعتقاد چندانی به انجام تغییرات اداری ندارد. دفتر مرکزی سازمان نیز قادر نبود دفاتر منطقه‌ای خود را تحت نظر بگیرد. دفتر تهران نیز از نظم چندانی برخوردار نبود؛ دفتر آبادان- که در اسفند ۱۳۳۳ حدود ۹۰۰۰۰ کارگر، یعنی ۷۵% کل تعداد کارگران، را تحت پوشش داشت- از ارائة هر گونه آماری سر باز می¬زد. علاقة ملکی، وزیر کار، به طرح بیکاری از سوی این متخصص دفتر بین المللی کار چندان مورد تأیید نبود. از نظر او، ابزارها و پرسنل تحت اختیار سازمان بیمه‌های اجتماعی کارگران به هیچ وجه کافی و مناسب نبودند. سازمان بیمه‌های اجتماعی کارگران در حالت کلی «از کمبود هر گونه سازماندهی منطقی رنج می‌برد. .... هیچگونه دفتر ثبت، دفترچه بیمه ] انفرادی[، پرونده افراد بیمه شده یا حساب‌های انفرادی وجود نداشتند. ... این سازمان هیچ وسیله ای برای نظارت کردن یا تأیید مسائل کاری اش در اختیار نداشت. .... هیچ اقدام بازدارنده ای نیز در قبال کارفرمایانی که به وظایف خود عمل نمی‌کردند به انجام نمی‌رسید.»
اما با این حال در گزارشی که پالئولوگوس در اردیبهشت ۱۳۳۴ تهیه کرد علائمی حاکی از خوش¬بینی وی به چشم می‌خورد. به ویژه شعبة تهران «چشم¬انداز امیدبخش» و خوبی ارائه کرده بود و «روش¬های اداری جدید .... جانشین روش‌های کاری گذشته شده بودند.» با توجه به تذکرهای این متخصص دفتر بین¬المللی کار و همچنین کیان، رئیس جدید سازمان بیمه‌های اجتماعی کارگران، این سازمان یک ادارة ثبت نیز راه اندازی کرد. این اداره که از «پرسنل نخبه» تشکیل شده بود، ۱۷۰۰۰ پرونده متروکه و راکد را به منظور صدور دفترچه‌های بیمه فردی و کتابچه ثبت خدمات بررسی نمود. کارمندان نام این حرکت را «سمفونی پالئولوگوس» گذاشته بودند. و اگر چه آنها در ابتدا درخواست دریافت اضافه حقوق داشتند، اما «پس از چند روز، به طرز بی¬سابقه¬ای احساس غرور می‌کردند» و از مشارکت¬شان در این کار رضایت خاطر داشتند.
نتایج این کار بلافاصله دیده شد: در ماه‌های خرداد و تیر برای ۷۰۰۰ نفر دفترچة بیمة فردی و کتابچة خدمات صادر گردید. این افراد «رضایت خود را از این که در نهایت پس از ۳۰ ماه از آغاز اجرای این سیستم، مدارکی در اختیارشان قرار می¬گرفت که نشان می‌داد بیمه شده اند و حق استفاده از خدمات را دارند پنهان نمی‌کردند. اثرات روانی این مسأله .... بسیار عظیم است. .. شعبة تهران .... در تقاضاهای صدور دفترچه غرق شده است... علاوه بر این بر خلاف پیش بینی بدبینانة ادارة ثبت، افراد بیمه شده هزینه‌های امور اداری را بدون جار و جنجالِ چندان پرداخت می‌نمایند.»
سه سال پس از پالئولوگوس، یک کارشناس دیگر برای کمک به سازمان بیمه‌های اجتماعی کارگران به ایران فرستاده شد. پاوارد که مشاور امور مالی و بیمه بود در پاییز سال ۱۳۳۷ وارد تهران شد و بلافاصله با مشکلات مالی و اداری، شبیه به همان مشکلات دورة پالئولوگوس، روبه رو شد. او مشکل پرسنلی این سازمان را چنین بازگو کرد: کارشناسان بیمه‌ای که ابل آنها را تعلیم داده بود از این سازمان رفته بودند و همچنین سایر مقامات رده بالاتر نیز یا جایگاه شغلی شان تغییر کرده بود یا سازمان را ترک کرده بودند. وضعیت به گونه‌ای بود که امکان پخته شدن و بالغ شدن یک نیروی کار با تجربه در سازمان وجود نداشت و شرح وظایف و مسئولیت‌های افراد به درستی تعریف نشده بود. علاوه براین، از زمان رفتن ابل هیچ تحلیل مالی جدی صورت نگرفته بود و خدمات آماری بسیار کمتر از حد انتظار بودند:«سازمان بیمه‌های اجتماعی کارگران با چراغ‌های خاموش حرکت می‌کند.» پاوارد همچنین از صوری بودن حساب¬ها گله داشت: «یک رشته هزینه‌های بی اصل و اساس برای بعضی از روال‌های خاص صرف می‌شوند که در حقیقت هیچ امنیت و اطمینان خاطری را برای سازمان به همراه ندارند ...] علاوه بر این [ آنها خودشان را صرفاً به کنترل بخش‌های محاسباتی حساب‌ها محدود کرده‌اند.... کار حسابداری واقعی ... به دلیل کمبود متخصصان با کفایت و ماهر صورت نمی‌گیرد.»

صندوق بازنشستگی
صندوق بازنشستگی یکی دیگر از موارد مشکل آفرین بود. در این بخش نیز هیچ حساب فردی وجود نداشت و تنها شعبة تهران تلاش بی ثمری را به انجام رسانده بود. پاوارد پیش¬بینی می¬کرد که با شروع اولین پرداخت‌های حقوق بازنشستگی در سال ۱۳۳۹ وضعیت وخیم¬تر شود. البته بخشی از این مسأله هم به مشکلات اداری بر‌می‌گشت. تعداد افرادی که به طور قانونی بیمه شده بودند از سال ۱۳۳۳ به بعد چندان تغییر نکرده بود و در همان حدود ۱۸۰۰۰۰ نفر باقی مانده بود. این رقم با احتساب اعضای خانواده‌ها به ۷۰۰ تا ۸۰۰ هزار نفر می‌رسید که تنها ۴ درصد کل مردم بودند. از سوی دیگر او حس همکاری مقامات سازمان بیمه‌های اجتماعی کارگران را تحسین می‌کرد. همچنین او یک برنامة درسی حسابداری و امور مالی را برای کارمندان سازمان در داخل و خارج از تهران آغاز نمود که تدریس آن توسط یکی از اساتید با تجربه ایرانی به انجام رسید و او در نتیجه گیری‌های خود از این حرکت با عنوان «بسیار رضایت¬بخش» یاد کرد.
او به همین روند حرکتی ادامه داد و در گزارشی که در بهمن ماه ۱۳۳۷ تهیه کرد به این مسأله اشاره نمود که اولین بهبودهای سازمانی در بخش‌های مالی، آماری و حسابداری شعبه تهران قابل مشاهده هستند. با این همه این حرکت¬ باید ادامه پیدا می¬کرد و نوعی «تمرکززدایی در آن ایجاد می¬شد، زیرا تحت این شرایط سازمان به سمت توقف کامل می¬رفت».
این مشکلات سازمانی باعث رسیدگی نادرست به پرونده‌های کارفرمایان نیز می‌شد. ۴۰ درصد کارفرمایان مبالغ پرداختی خود را پرداخت نمی‌کردند و تلاش چندانی برای مجبور کردن آنها صورت نمی‌گرفت. از سوی دیگر، همانطور که او در هنگام بازدید از شعبة مازندران اظهار داشت، ارتباطات بین دفتر مرکزی تهران و شعبات مناطق دیگر ناقص بود، مقامات و مسئولان این شعبه‌ها و همچنین افراد بیمه شده در اثر نامشخص بودنِ روال‌های کاری و تأخیرهای به وجود آمده ناراضی و ناخرسند بودند. علاوه براین، در تمام شعبات منطقه‌ای و استانی دیگر، فرآیند ثبت پرونده‌های فردی که پالئولوگوس در تهران ایجاد کرده بود، هیچگاه انجام نمی‌شد. توصیه‌های نهایی ارائه شده به دولت ایران نه تنها بر لزوم انجام اصلاحات در شعبه تهران، بلکه در سایر شعب نیز تأکید می‌کردند. همچنین دوباره خطرات ناکارآمد بودن روش‌های مالی و حسابداری و نظارت لازم بر روی آنها را گوشزد کرده و نسبت به «حساب‌های مالی آسیب-پذیر» سازمان بیمه‌های اجتماعی کارگران هشدار می‌دادند.
پاوارد اولین کسی نبود که به این مسئله اشاره کرده بود. پالئولوگوس و ابل نیز نگرانی شدید خود را نسبت به درصدی از حقوق که طبق لایحه ۱۳۳۲ باید به سازمان بیمه‌های اجتماعی کارگران پرداخت می‌شد، ابراز کرده بودند. به طور قطع ۱۲% (۴% کسر شده از حقوق پرداختی به کارگر و ۸% پرداختی توسط کارفرما) پیشرفت بزرگی محسوب می‌شد. اما این مبلغ برای تأمین اعتبارات لازم برای صندوق‌های مختلف کافی نبود به ویژه که یک صندوق بازنشستگی نیز به این سبد بیمه اضافه شده بود. علاوه بر این توجه سازمان مرکزی دفتر بین¬المللی کار نیز به این مسأله معطوف شده بود. پالئولوگوس و ابل به همتایان ایرانی خود گفته بودند حداقل ۵/۱۷ تا ۱۸% از حقوق پرداختی باید به سازمان بیمه‌های اجتماعی کارگران پرداخت شود تا این سازمان بتواند به ارائة خدمات مختلف خود بپردازد. تنگناهای مالی وخیم این سازمان باعث شده بود این دو کارشناس دفتر بین المللی کار به شدت توصیه کنند تا بیمه بیکاری - که آن دو راجع به آن مطالبی شنیده بودند- در آن شرایط ارائه نشود. پالئولوگوس در نامه ای که در خرداد ۱۳۳۴ برای نصر، وزیر کار، نوشت موضع دفتر بین¬المللی کار را مشخص نمود و اظهار داشت که این حداقل ۱۸ درصدی نیز فقط در کوتاه مدت کافی خواهد بود. خیلی زود پرداخت حقوق‌های بازنشستگی آغاز می‌شد و از همه بدتر آن که سازمان بیمه‌های اجتماعی کارگران هیچ ذخیرة مالی در اختیار نداشت.


همین مسئلة مالی بود که در سال ۱۳۳۴ باعث بروز اختلاف نظر در مذاکرات مربوط به بازنگری در لایحة تأمین اجتماعی سال ۱۳۳۲ شد. بسیاری از نمایندگان مجلس و کارفرمایان سرسختانه مخالف افزایش سهمیة بیمه بودند. بعضی از نمایندگان مجلس که مسئول بازنگری در این لایحه بودند حتی تصور می‌کردند همین رقم ۱۲% هم بیش از حد مورد نیاز است. اما پالئولوگوس که احتمال سازشی را بین مخالفان و وزارت کار که این پروژه را اداره می‌کرد پیش-بینی کرده بود و عبارت بندی این لایحه را طوری تغییر داده بود که گام‌های برداشته شده توسط کمیسیون مربوطه در مجلس خنثی و تعادلی حاصل شود؛ وی با ذکر این نکته که بازنگری در این لایحه «یک مسئلة کاملاً فنی در مورد تأمین اجتماعی نیست بلکه به مجموعه¬ای از عوامل سیاسی و اقتصادی بستگی دارد که در نهایت منشأ و میزان مقادیر قابل پرداخت به تأمین اجتماعی را مشخص می‌کنند»، کاملاً درست به هدف زده بود.
اگر چه این حقیقت که تأمین اجتماعی تنها بخشی اندکی از درآمد ملی یعنی ۳۳/۰ درصد در مقایسه با آمریکا : ۶ درصد و ترکیه : ۱/۲ درصد را به خودش اختصاص می‌داد، چندان برای طبقات صنعت‌گر و بازرگان رده‌های بالا و ملاکان نگران کننده نبود، اما نمایندگان این گروه‌ها در مجلس در نهایت در مقابل وزارت کار و سازمان بیمه‌های اجتماعی کارگران کوتاه آمدند. سهمیة بیمه به ۱۸% افزایش پیدا کرد (۵% کارگران و ۱۳% کارفرمایان). بر همین اساس تغییراتی در توازن اجتماعی - سیاسی آغاز شد. نکتة مهمی‌که می‌توان به آن اشاره کرد این است که قانون تصویب شده در مرداد ۱۳۳۴ تنها یک علامت سیاسی ارسال شده از طرف کابینه نبود. این مطلب نشان دهندة پیروزی، هر چند جزئی، یک محاسبة منطقی از نیازها نیز بود. سرمنشأ آن (سازمان بیمه‌های اجتماعی کارگران و دفتر بین المللی کار) و دفاع موفقیت¬آمیز این سازمان‌ها از اثرات مالی آن ، بیانگر این بود که این طرح در واقع انعکاس یک زلزله سیاسی - تکنوکراتیکی بود که در دهة ۱۳۳۰ باعث بروز تغییراتی در حکومت ایران شد.
کانون این لرزش‌ها سازمان برنامه بود که از سال ۱۳۳۳ تا ۱۳۳۷ توسط ابتهاج اداره می‌شد. او که فردی پر انرژی و تطمیع نشدنی بود با این شرط که سازمان برنامه از نظر سیاسی تحت فشار قرار نگیرد و بودجة مستقل خودش را داشته باشد، این مسئولیت را پذیرفت. شاه ابتدا از ابتهاج حمایت کرد ولی به تدریج خودش را از دست او خلاص کرد و به یک دورة کوتاه مدت «دیکتاتوری توسعة بوروکراتیک»، که هر چند بر کشور حاکم نبود اما بر فضای سیاسی آن تأثیر گذار بود، خاتمه داد. سازمان بیمه‌های اجتماعی ایران از در اختیار داشتنِ منابع مالی، استقلال سازمانی و اهرم‌های سیاسی - تکنوکراتیکی سازمان برنامه، فاصلة زیادی داشت. اما نحوة اصلاح شدن آن در دهة ۱۳۳۰ - با گام‌هایی کوچک، همراه با خطا و لغزش، اما علیرغم آن به شکلی حیاتی و سرنوشت ساز برای عملکردش - و همچنین موفقیت آن در دفاع از محاسبه منطقی نیازها، تضادهای آشکاری را نسبت به وضعیت آن در دهة ۱۳۲۰ نشان می‌داد. در آن دهه، ارزش واقعی قوانین به اندازه کاغذهایی که این قوانین روی آنها نوشته می‌شد نبود و نظام سیاسی آن قدر ضعیف و ناتوان بود که هیچ گونه اصلاح سازمانی یا مالی به اجرا گذارده نمی‌شد. در مجموع، مشخصه‌های اصلی سال‌های ۱۳۳۲ تا ۱۳۳۹ غفلت از امور مربوط به کار و کارگران سرکوب¬گری سیاسی، قدرت یافتن دربار، کابینه و تشکیلات امنیتی کشور و همچنین توجه به منافع ملاکان و طبقات بالاتر صنعت¬گر و بازرگانان بودند. اما اگر چه تأمین اجتماعی و سازمان بیمه‌های اجتماعی کارگران تحت تأثیر این نیروها قرار می‌گرفتند و خود در واقع توسط آنها محدود می‌شدند، اما اثرات ناشی از اقدامات‌شان را نیز حس می‌کردند و خود بخشی از یک تغییر تکنوکراتیک قدرتمند بودند.
نتیجه گیری
ایجاد یک طرح بیمه¬ اجتماعی برای کارمندان دولت در سال ۱۳۰۱ نشان دهندة این مسئله است که تأمین اجتماعی در ایران دارای دو پیشینه و توجیه سیاسی مختلف است. اولین علت این بود که این کار در واقع بخشی از تکوین و ایجاد مدرنیته در کشور بود که اگر چه از اواخر قرن نوزدهم آغاز شد و در دورة انقلاب مشروطه شدت بیشتری پیدا کرد اما به طور جدی و در عمل فقط از اوایل دهة ۱۳۰۰ به آن پرداخته شد. پیشینة بعدی - که در اواخر دهة ۱۳۱۰ آغاز شد، در دهة ۱۳۲۰ پروبال گرفت و از ۱۳۳۲ به بعد با تأسیس سازمان بیمه‌های اجتماعی کارگران در عمل به بار نشست- به طبقة روبه رشد کارگر، و به ویژه آن دسته از آنها که در استخدام بنگاه‌های صنعتی بزرگ بودند، نظر داشت.
نیروی رو به رشد چپ گرایان ایران در دهة ۱۳۲۰ و کابوس شکل¬گیری یک انقلاب به رهبری کمونیست‌ها و شوروی بعد از سال ۱۳۳۲ نقشی کلیدی در هدایت نخبگان سیاسی ایران و شاه به سمت ایجاد تأمین اجتماعی ایفا نمودند. سازمان‌های بین‌المللی نظیر دفتر بین¬المللی کار و همچنین ایالات متحده، که منافع استراتژیک خودش را در دوران جنگ سرد دنبال می‌کرد، رژیم را به انجام این کار تشویق می‌کردند. با این وجود اغلب اقداماتی که در مورد تأمین اجتماعی صورت می‌گرفتند، بیشتر حالت تبلیغاتی داشتند. در دهة ۱۳۲۰، تشکیلات سیاسی کشور نه ظرفیت لازم برای به وجود آوردن قوانین تأمین اجتماعی را دارا بود و نه علاقه ای به این کار نشان می‌داد. تأسیس سازمان بیمه‌های اجتماعی کارگران گام رو به جلوی سرنوشت سازی بود. کاملاً مشخص بود که رژیم سیاسی حاکم بر کشور در دورة پس از مصدق به انجام سرمایه گذاری‌های مالی و اداری لازم برای تأمین اجتماعی و رفاه کارگران چندان متعهد نبود، اما با این وجود تأمین اجتماعی و سازمان بیمه‌های اجتماعی کارگران توانستند به پیشرفت‌های مالی و اداری نسبتا خوبی در دهة ۱۳۳۰ نایل شوند، که این مسئله احتمالاً منعکس کنندة حرکت دیوانسالارانه بود که مرکز آن در سازمان برنامه قرار داشت و نشان دهنده دگرگونی نهایی ایران از یک حکومت نیمه استعماری به یک حکومت پسا استعماری بود.

یادداشت¬ها:
 نویسندة این مقاله استادیار دپارتمان تاریخ و باستان شناسی دانشگاه آمریکایی بیروت است.
. Paleologos, Report, ۱۹۵۵, chapter ۱۴, archives of the International Labour Office, Geneva [hereafter: ILO], TAp ۰-۴۸-۴-۱(box ۲۵۵)
۲. در مورد دهه ۱۳۲۰، بیشتر از منابع دست اول و دوم ایرانی و غربی و همچنین از مجموعه مکاتبات دفتر بین¬المللی کار استفاده کرده¬ام که اگر چه در دهة ۱۳۳۰ انجام شده¬اند معمولاً به تحلیل¬ دهه¬های ۱۳۱۰ و ۱۳۲۰ نیز پرداخته¬اند.
. Paleologos, Report, No۶ sur l'avancement de travaux, Teheran, le I Mai ۱۹۹۵, ILO, TAP ۰-۴۸-۴-۱ (box ۲۵۵),
رجوع کنید به مقالات قدیمی‌تر و کلی نظیر:
. Vali Nasr, "Politics within the Late Pahlavi State: the Ministry of Economy and Industrial Policy, ۱۹۶۳-۱۹۶۹"، IJMES ۳۲(۲۰۰۰), ۹۷-۱۲۲; see older, general articles, like Khosrow Fatemi, "Leadership by Distrust: The Shah's Modus Operandi" Middle East Journal ۳۶:۱ (۱۹۸۲), ۴۸-۶۱
. Fred Halliday، Iran: Dictatorship and Development (London: Penguin ۱۹۷۹), ۱۹۳.
۶ . برای تحلیل واژة نئو- سلطانیسم رجوع کنید:
Houchang E. Chehabi and Juan J. Linz, "A Theory of Sultanism I. A Type of Nondemocratic Rule" in idem, eds. Sultanic Regimes (Baltimor: John Hopkins University Press, ۱۹۹۸), esp. ۷, ۱۰-۱۳, ۲۱-۲۳.
. Afsaneh Najmabadi, "Depoliticisation of a Rentier State. The Case of Pahlavi Iran", in Hazem Beblawi & Giacomo Luciani، The Rentier State (London: Croom Helm, ۱۹۸۷), ۲۱۰-۲۲۷
. Stephanie Cronin, ed., Reformers and Revolutionaries in Modern Iran New Perspectives on the Iranian Left (London: Routledge Curzon, ۲۰۰۴), esp. her "introduction" ۱-۱۵; Maziar Behrooz, Rebels with a Cause. The Failure of the Left in Iran (London: Tauris, ۱۹۹۹)
۹ . در تهران اولین کارخانة تولید برق در خارج از دربار شاه در سال ۱۹۰۸ توسط بازرگانی به نام حاج حسین امین الضرب راه اندازی گردید. رجوع کنید به:
Willem Floor and Bernard Hourcade "Barq.I.in Iran", in Ehsan Yarshater, ed.,، Encyclopaedia lranica, VoL ۳ (London & New York: Routledge & Kegan Paul, ۱۹۸۸), ۸۱۵, and "L'éclairage é۱ectrique en Iran" Bulletin de la Banque Mellid lran année ۷ N°۴۱ (November ۱۹۳۹), ۵۳۵.
. Cosroe Chaqueri, The Russo-Caucasian Orgins of the Iranian Left Social Democracy in Modern Iran, (Richmond: Curzon, ۲۰۰۱), ۹۰.
نقل قول داخلی از شمارة ۷ آگوست ۱۹۰۷ نشریة ایرانی حبل المتین که در هندوستان چاپ می‌شد گرفته شده است. در ادامة این مطلب آمده است "اعتصاب کنندگان نام افرادی که دچار مصدومیت‌های دائمی‌شده بودند را بر زبان می‌راندند." رجوع کنید به:
Chaqueri, Origins, ۲۸۱, f.n.۸۵ Tramway workers' strike: idem ۹۰.
. Cronin, Introduction, ۱; and Chaqueri, Origins, ۹۵. 'Golden age' of trade unionism, i.e. its political connection with the Communist and Socialist parties: Willem Floor, Labour Unions, Levy, and Condttinns in Iran (۱۹۰۰-۱۹۴۱) (University of Durham, Centre for Middle Eastern and Islamic Studies, Occasional Papers SeriesNo۲۶, ۱۹۸۵); c.f. Ervand Abrahamian, "The Strengths and Weaknesses of the Labour Movement in lran, ۱۹۴۱-۱۹۵۳" in Michael E. Bonine and Nikki R. Keddie, ed., Modern Iran (Albany: SUNY Press, ۱۹۸۱), ۲۱۲-۲۱۴.
. Floor، Labour Unions،۸۵f.
. Roger Savory, "Social Development in Iran during the Pahlavi era", in George Lenczowski, ed., Iran under the Pahlavis (Stanford: Hoover Institution Press, ۱۹۷۸), ۹۴.
۱۴. ناهید اعتضاد پور و فهیمه رجبی راد،‌ تأمین اجتماعی در ایران، ویراست دوم، (تهران، سازمان عالی پژوهش تأمین اجتماعی،‌ ۱۳۷۵)، ۲۲.
۱۵ . محمد علی اکبری، بررسی برنامه ریزی دولتی در حوزة تأمین اجتماعی ایران، جلد اول، (۱۳۲۰-۱۳۸۵)، (گزارش داخلی توسط مؤسسة عالی پژوهش تأمین اجتماعی، تهران، ۱۳۸۲)، ۱۷۲.
۱۶ . خسرو پاکباز، تأمین اجتماعی. به انضمام بررسی کامل بیمه‌های اجتماعی ایران (تهران، ۱۳۴۹)،۳۰۳.
Labour Unions, ۹۳f. Iran Iran Insurance Co,: E'tesadqur and Rajabirad, Ta'min-epejtema'i, ۲۳f. Description of the ۱۹۳۱ law: ILO، C ۴۸-۲-۳(a)، Mai ۱۹۵۰، ۱۷f.
. Hossein Razavi and Firouz Vakil, The Political Environment of Economic Planning in Iran,۱۹۷۱-۱۹۸۳: From Monarchy to Islamic Republic (Boulder: West view, ۱۹۸۴), ۲۰;c.f. Ebrahim Towfigh, Moderniserung und postkoloniale Herrschafi in Iran Versuch itber den Staat , (Frankfurt a.M.:Verlag for interkulturelle Kommunikation, ۲۰۰۰), ۱۴۰f. ILO assistance: Habib Ladjevardi, Labor Unions andAutocracy in ۱ran (Syracus: Syracuse University Press, ۱۹۸۵), ۲۴. French version of the text: "Règlement des fabriques et des établissements industrielles. Décret du Conseil des Ministres, approuvé le ۱۹ Mordad ۱۳۱۵ (۱۰ Aout ۱۹۳۶)" Bulletin de la Banque Mellie Iran N°۱۸ (Décembre ۱۹۷۳), ۴۵-۴۷
۱۸ . دکتر هشترودی: " امروز... لازم است که تمامی‌کارخانه‌ها، معادن، انجمن‌های بازرگانی، و دفاتر در شعبات سازمانی خود و در بنا نمودن عمارت‌ها و ساختمان‌های خود از دیدگاه‌های بهداشتی پیروی نمایند." دکتر هشترودی: "کار و خستگی. چه باید کرد تا دیرتر خسته بشویم." ، اطلاعات،‌ آذر ۱۳۱۵. 'Industrial hygiene': " حفظ الصحه یا تندرستی"،‌ اطلاعات، آذر ۱۳۱۴؛ دکتر فرهی، "اهمیت بهداشت"، اطلاعات آذر ۱۳۱۶. و عنوان 'hygiene industrielle' از بخش سوم نسخة فرانسة قانون کارخانجات (Factory Act).
۱۹ . پاکباز، تأمین اجتماعی، ۳۰۷. کارآفرینان حتی ۲۰ سال بعد نیز نسبت به این لایحه اظهار بی‌اطلاعی می‌کردند:
پاکباز، تأمین اجتماعی، ۳۰۷. صاحبان صنعت حتی تا بیست سال بعد هم از وجود این لایحه اظهار بی¬اطلاعی می¬کردند.
Frédy Bémont, L' Iran devant le progress (Paris: Presses Universitaires de France, ۱۹۶۲), ۱۶۶;summary of the ۱۹۳۹IIC inurance contracts: ILO, C ۴۸-۲-۳(a), Mai ۱۹۵۰-۲۰
. Abrahamian, Strengths, ۲۱۴, quoting: British Consul in Tabriz, "The economic situation in Azerbaijan", FO ۳۷۱/Persia ۱۹۷۳/۳۴-۲۰۸۳۰. Ladjevardi, Labour Unions, ۲۴f
و اکبری ، بررسی جلد ۲، ۲۶۲.
. Towfigh, Modernisierung, ۱۱۶/۱۴۳.
. Fakhreddin Azimi, Iran. The Crisis of Democracy (London: Tauris ۱۹۸۹), quotes: ۱۳۳, ۲۱۵f.Numbers of the working class and wage earners: Abrahamian, Strengths, ۲۱۳f.
که علاوه بر این به ایجاد تعدادی از کارخانه‌های صنعتی از حدود ۲۰ (۱۹۲۵) تا ۳۴۶ (۱۹۴۱)
۲۳. عظیمی، ایران، ۸۳. چهره‌های تأمین اجتماعی: اکبری، بررسی، ج ۲، ۱۴۷/۱۴۳.
۲۴ . اکبری، بررسی، ج ۲، ۲۷۷. از آفرین توکلی که توجه مرا به قانون تأمین اجتماعی آذربایجان جلب نمود صمیمانه سپاسگزارم.
. Cronin, Introduction, ۱; c.f. Behrooz, Rebels، ix ؛ Afshin Matin-asgari, "From Social Democracy to Social Democracy. The ۲۰th Century Odyssey of the Iranian Left" in S. Cronin, ed., Reformers and Revolutionaries in Modern Iran. New Perspectives on the Iranian Left (London: Routledge Curzon, ۲۰۰۴), ۳۷-۳۹.
. Matin-asgari, From Social Democracy, ۴۱.
۲۷. برای تحولات مربوط به اتحادیه¬های کارگری در سال¬های ۱۳۲۰ تا ۱۳۳۲ بنگرید به:
Ladjevardi, Trade Union; Ervand Abrahamian, Iran Between Two Revolutions (Princeton: Princeton University Press, ۱۹۸۲), ch.۶; bibliography, ۵۴-۶۴. Trade Union membership: Abrahamian, Strengths, ۲۱۶, and Ladjevardi, Trade Unions, ۴۶.
شرایط زندگی در سال¬های نخست دهه ۱۳۳۰ عوارض ناشی از بحران نفت کاهش شدید یافته بود.
see Ladjevardi, Labour Unions, ۳۷; Azimi, Iran, ۲۱۵, citing a ۱۹۴۹ British FO report. Inflation: ILO, C ۴۸-۲-۱۳a, Mai ۱۹۵۲, I, and ILO, C ۴۸-۲-۱۵, Juillet ۱۹۵۲, ۲. Living costs and prices: ILO, C ۴۸-۲-۳۱, Novembre ۱۹۵۳, ۳۴, with comparative datea dating back to the ۱۹۳۰s. Malnutrition: ILO, C ۴۸-۲-۲, Avril ۱۹۵۰, ۱۸. Unemployment: ILO, c ۴۸-۲-۱, Mars ۱۹۵۰, § ۷۱; ILO, C ۴۸-۲-۲, Avrill ۱۹۵۰, § ۷۱; ILO, C ۴۸-۲-۵ Juillet ۱۹۵۰, § ۷۱; ILO, C ۴۸-۲-۶, Août ۱۹۵۰, ۵; ILO, C ۴۸-۲-۹, Novembre ۱۹۵۰, § ۷۱. Minimum Salary: ILO, c ۴۸-۲-۱, Mars ۱۹۵۰, § ۴۶.
. ILO, C ۴۸-۲-۱۳a، May ۱۹۵۲, ۲. ILO's anti-communist orientation: Abrahamian, Strengths, ۲۱۷; Naficy anti-communist orientation, ۱۹۵۵ CV, and pro-Shah attitude: ILO, C ۴۸-۲-۱۲، Juillet ۱۹۵۱، §۶۶؛ ILO، RL ۴۸-۴-۲; ILO, C ۴۸-۲-۵۱، Juillet ۱۹۵۵, ۳۳.
۲۹ . ILO لاجوردی، Trade Unions، ۳۷. اعتصاب غذای ۸ دسامبر در واقع به تحریک دربار شکل گرفت و حزب توده و سایر احزاب آن را محکوم کردند؛ رجوع کنید به عظیمی، ایران ، ۷۲-۷۷ که در آنجا علاوه بر این مطلب تشریح کرده است که مجلس چگونه با شکل گیری یک وزارت کار برنامه ریزی شده مخالفت کرد. پاکباز، تأمین، ۳۱۱، نیز به این مسأله اشاره دارد که ILO به کابینه توصیه می‌کرد که یک وزارت کار تشکیل دهد.
. ILO, C ۴۸-۲-۳، Mai ۱۹۵۰, ۲۳.
۳۱ . لاجوردی، Trade Unions، ۵۲-۵۵؛ یادداشت مهم دربارة اجرای قانون ۱۳۲۲ توسط پاکباز، تأمین، ۳۱۲. تقاضای CUC برای تأمین اجتماعی: آبراهامیان، Strengths، ۲۱۵. ریشه‌های ایرانی قانون ۱۳۲۲: اقتصاد اجتماعی (تهران، انتشارات دانشگاه تهران، ۴۰/۱۳۳۹)، ۳۳۰. آیین نامه‌های ۱۳۲۳ و ۱۳۲۶.
۳۲ . پاکباز، تأمین، ۳۱۱/۳۱۵. اکبری،‌ بررسی، ج ۱، ۱۶۸. به ذکر این مطلب می‌پردازد که اولین همکاری‌های رسمی‌بین ILO، و ایران در مورد مدیریت صنعتی به سال ۱۳۱۱ بر‌می‌گردد. ILO حتی می‌توانست محکومیت صادر کند همان طور که در پاییز سال ۱۳۲۴ در کنفرانسی در پاریس این کار را انجام داد. تهران هیأتی را به پاریس اعزام کرد؛ CUC نسبت به انتخاب گزینشی افراد این هیأت اعتراض کرد و چنین شنیده شد که علی رغم زندانی کردن چندین تن از اعضای فعال و کلیدی، ایرج اسکندری موفق شد به این کنفرانس ملحق شود که در نهایت این جریان منجر به انتقادات شدید از رفتار ایران گردید؛ مراجعه کنید به لاجوردی، Trade Unions، ۵۵.
. Abrahamian, Strengths, ۲۱۸; ILO, C ۴۸-۲-۱, Mars ۱۹۵۰, §۵۶؛ Leonard Binder، Iran Political Development in a Changing Society (Berkeley: University of California Press۱۹۶۲), ۱۸۸f. Political background: Ladjevardi, Trade Unions, ۵۷-۶۴/۶۷; Abrahamian, Strengths, ۲۱۷f. Genesis of the Ministry of Labour: Akbari, Barresi, II, ۵۳, and Pakbaz, Ta'min, ۳۱۵. Summary of its main tasks: ILO, C ۴۸-۲-۱, Mars ۱۹۵۰, ۱۵f. ۱۹۴۷ regulations, ILO, c ۴۸-۲-۳, Mai ۱۹۵۰, ۲۳. Persian Original of the ۱۹۴۹ law: Eqtesad-e ejtema'I, ۳۵۰ff.
و پاکباز، تأمین، ۱۷-۳۱۵
۳۴ . پاکباز، تأمین، ۳۱۷-۳۱۹؛ اکبری، بررسی، II، ۲۲۷؛ رضوی و وکیلی، فضای سیاسی، فصل دوم. در سال ۱۳۳۲، سازمان برنامه بخشی را برای بهبود رفاه کارگران خودش و نظارت بر اجرای خدمات تأمین اجتماعی به وجود آورد؛ رجوع کنید به:
ILO, C ۴۸-۲-۲۵(a), Mai ۱۹۵۳, ۲۹.
۳۵ . اکبری، بررسی، II، ۱۸.
. Political background, Abrahamian, Strengths, ۲۱۸-۲۰, quotes: ۲۲۰; c.f. ILO, C۴۸-۲-۱۳ (a), May ۱۹۵۲, ۲. Journal and Tudeh activity: ILO, C ۴۸-۲-۱۳ (a), Mai ۱۹۵۲, ۲. "Major industrial strikes" developed as follows: ۳(۱۹۴۱); ۳۷ (۱۹۴۲); ۲۸ (۱۹۴۳); ۵۷ (۱۹۴۴); ۴۴ (۱۹۴۵); ۱۸۳ (۱۹۴۶); ۸ (۱۹۴۷); ۵ (۱۹۴۸); ۴ (۱۹۴۹); ۵ (۱۹۵۰); ۴۲ (۱۹۵۱); ۵۵ (۱۹۵۲); ۷۱ (first ۸ months of ۱۹۵۳);
رجوع کنید به:
Abrahamian, Strengths, ۲۲۱
. ۱۹۴۹ fund's problems: ILO, C ۸۴۸-۲-۲, Avril ۱۹۵۰, §۸۵. Statutes: ILO, C ۴۸-۲-۱۲, Juillet ۱۹۵۱, ۲۱-۲۷.
برای ادغام صندوق تعاون و احتیاط و بنگاه رفاه اجتماعی که در لایحة ۱۳۲۵ مربوط به صندوق تعاونی مرکز کارگران پیش-بینی شده بود، بنگرید به اکبری، بررسی، ج ۲، ۶۰-۵۷
Advance of the ۱۹۴۹ fund: letter, Abel to de Baer, Teheran, le ۲۷ October ۱۹۵۲, ILO, TAP ۰-۴۸-۴ (box ۲۵۴).
. French translation of the ۱۹۵۳ law: IL,O C ۴۸-۲-۲۱, Janvier ۱۹۵۳, ۱۱-۳۸
. Towfigh, Modernisierung, ۱۴۰/۱۴۸: Post-coup government and sha's approach to labour: Ladjevardi, Labour Unions, And Ch.۹.
. Gesandtschafi der BR, Teheran, ‌ ۵۵۴-۰۰ Nr. ۱۱۸۰/۵۳۱, Teheran, den ۵. November ۱۹۵۳, bert.: Sozialpolitik der Regierung Zahedi, PA, Av, Neues Amt، ۶۲۴۰;.ILO, C ۴۸-۲-۳۴, Fevrier ۱۹۵۴, ۲۹; ILO, C ۴۸-۲-۴۲a, Octobre ۱۹۵۷, ۸۷. PPo: Gesandtschaft der BRD Teheran. ۵۵۴-۰۰ Nr. ۶۶۲/۵۴, Teheran, den ۲۶. Januar ۱۹۵۴. Betr.: Sozialversichengswesen in lran، PA، Neues Amt, ۶۲۴۰.
. Ladjevardi, Labour Unions, ۱۹۴. Ministerial propaganda: ILO, C ۴۸-۲-۴۲a, Octobre ۱۹۵۴, ۸۷; ILO, C ۴۸-۲-۴۷a, Mars ۱۹۵۵, ۵ff., ILO, C ۴۸-۲-۴۹a, Mai۱۹۵۵, ۱۴. The shah: Gesandtschafi der BRD Teheran, Pol ۷۰۸-۸۱.۰۵ Nr. ۲۳۴۲/۵۸, betr.: Dritte Pressekonferenz des Schahs, Teheran, den ۳۰. Oktober ۱۹۵۸, PA, Av, Neues Amt, ۳۰۳۱(quote). Newspapers: ILO, C ۴۸-۲-۴۹a, Mai ۱۹۵۵, ۹; ILO, C ۴۸-۲-۵۰a, Juin ۱۹۵۵, ۳۱; ILO, C ۴۸-۲-۶۳a, Juillet ۱۹۵۶, ۱۳; ILO, C ۴۸-۲-۷۸a, Nov ۱۹۵۷, ۲-۸ (re resumed Strikes in the NIOC). MPs: ILO, C ۴۸-۲-۷۵c, Auguste ۱۹۵۷, ۴۴. Strikers s.i. demands: ILO, C ۴۸-۲-۷۷a, Octobre ۱۹۵۷, ۴۴.
۴۲. اهمیت تلاش‌های چپی‌ها برای علاقه مند ساختن کشور به تأمین اجتماعی: اکبری، بررسی، II، ۲۷۷.
۴۳ . قیمت‌ها:
Speech of MP Diahanchahi, reprinted in ILO, C ۴۸-۲-۷۱(a), Avril ۱۹۵۷, ۲۸-۳۰; ILO, C ۴۸-۲-۳۱, Novembre ۱۹۵۳, ۵۷; ILO C ۴۸-۲-۹۷a, Juillet ۱۹۵۹, ۳۰f; Wages: ILO, C ۴۸-۲-۶۸a, Decembre ۱۹۵۶, ۲۵; ILO, C ۴۸-۲-۱۱۰a, Auguste ۱۹۶۰, ۱۸. Minimum wage: Ladjevardi, Labor Unions, ۲۰۵. Unemployment: ILO, C ۴۸-۲-۶۳a, Juillet ۱۹۵۶, ۱۳; ILO, C ۴۸-۲-۷۲a, Mai ۱۹۵۷, ۳۱; Housing: ILO, C ۴۸-۲-۸۶a, Juillet ۱۹۵۸, ۱۲ff.
. Security apparatus, especially SAVAK; Binder, Iran, ۱۹۴; Ladjevardi, Labour Unions, ۲۱۳f. Maleki to the press; ILO, C ۴۸-۲-۴۷a, Mars ۱۹۵۵, ۵ff. MP: ILO, C ۴۸-۲-۶۸a, Decembre ۱۹۵۶, ۲۷.
. Sofia: ILO, C ۴۸-۲-۷۰a, Fevrier ۱۹۵۷, ۳f. Eqbal: ILO, C ۴۸-۲-۷۵c, Auguste ۱۹۵۷, ۳۹f. The press (quote from Farman, August ۲nd ۱۹۵۷); idem, ۳۴/۳۶. Mardom Party: ILO, C ۴۸-۲-۷۷a, October ۱۹۵۷, ۴۴. State trade union: ILO, C ۴۸-۲-۷۶a, September ۱۹۵۷, ۴; quote; Ladjevardi, Labor Union, ۱۹۵, quoting a ۱۹۵۵ US report.
. Letter, Abel to Zelenka, Teheran, le ۲۹ Juin ۱۹۵۳, ILO, TAP ۰-۴۸-۴ (box ۲۵۴); letter, Abel to Zelenka, Teheran, le ۱۵ October ۱۹۵۳, ILO TAP ۰-۴۸-۴ (box ۲۵۴).
. Abel: Abel to Zelenka, Teheran, le ۲۹ Juin ۱۹۵۳, ILO TAP ۰-۴۸-۴ (box ۲۵۴), ۲.
. Jean Paleologos, Rapport No. ۱, Teheran, ۳ Nowvembre ۱۹۴۵, and ILO TAP ۰-۴۸-۴-۱ (box ۲۵۵), ۱-۱۲, quotes: ۷/۱۰/۴/۱۰. Zelenka: Letter, Zelenka to Paleologos, Geneve,, Novembre ۲۷, ۱۹۵۴, ILO TAP ۰-۴۸-۴-۱ (box۲۵۵),۳. Lack of control: Jean Paleologos, Rapport No.۲, Teheran, ۵ December ۱۹۵۴, ILO TAP ۰-۴۸-۴-۱ (box ۲۵۵), Letter Thullen to Paleologos, Geneva, April ۱۴ ۱۹۵۵, ILO, TAP ۰-۴۸-۴-۱ (box ۲۵۵),۲.
. Letter, Paleologos to Zelenka Geneva, April ۱۴ ۱۹۵۵, ILO, TAP ۰-۴۸-۴-۱(box ۲۵۵),۲.
. Franklin S. Harris, "The Beginnings of Point IV Work in Iran", Middle East Journal ۷:۲ (۱۹۵۳), ۲۲۲-۲۲۸.
. Letter, Abel to Cassan, Teheran, le ۷ Juin ۱۹۵۴, ILO, TAP ۰-۴۸-۴ (box ۲۵۴), ۱; Harris, Beginnings, ۲۲۲. Point IV- Ministry of Labour cooperation and the postponement of the unemployment scheme: Letter Abel to Cassan, op. cit.; ILO, C ۴۸-۲-۴۴a, December۱۹۵۴, ۲۹; Letter , Paleologos to Zelenka, Teheran, Janvier ۶ ۱۹۵۵, ILO, C ۴۸-۲-۴۸-۱(box ۲۵۵),۳f. continuation of Point IV work: ILO, C ۴۸-۲-۴۷a, Mars ۱۹۵۵, ۷; ILO, C ۴۸-۲-۴۸a, Avri۱۱۹۵۵, ۱۴. US Labour Development Division: Ladjevardi, Labor Unions ۲۱۰f
.Towfigh, Modernisinrung, ۱۴۰.
. Letter, Paleologos to Zelenka, Teheran, December ۱۵ ۱۹۵۴, ILO, TAP ۰-۴۸-۴-۱ (box ۲۵۵), ۲/۷; Paleologos, Rapport no. ۴ sur l'avencement des travaux, Teheran, Fevrier ۷ ۱۹۵۵, ILO, TAP ۰-۴۸-۴-۱ (box ۲۵۵), ۱/۴; Paleologos, Rapport No.۶ sur I'avancement des travaux, Teheran, Mai ۱ ۱۹۵۵, ILO, TAP ۰-۴۸-۴-I (box ۲۵۵), ۵. Letter, Paleologos to Thullen, Teheran, Mars ۷ ۱۹۵۵, ILO, TAP ۰-۴۸-۴-۱ (box ۲۵۵) (includes the quote).
. Paleologos, Rapport No.۶ sur I'avancement des travaux, Teheran, ۱ Mai ۱۹۵۵, ILO, TAP ۰-۴۸-۴-۱ (box ۲۵۵), ۲-۵.
. Paleologos, Rapport No.۷ sur I'avancement des travaux, Teheran, ۱ Juillet ۱۹۵۵, ILO, TAP ۰-۴۸-۱۰-۲۱ (box ۲۵۵), ۶f.
. Pavard، Premier rapport mensuel, Teheran, ۱۶ Novembre ۱۹۵۸, ILO, TAP ۰-۴۸-۴-۲ (box ۲۵۶), ۲f. (quote); Letter, Pavard to Zelenka, Teheran, ۲۱ December ۱۹۵۸, ILO, TAP ۰-۴۸-۴-۲ (box ۲۵.۶), including the 'Note sur la formation technique du personnel eomptable de I'OAST'; Pavard, Quatrième rapport d'activité, Tehran, ۱۶ Mei, ۱۹۵۹,، ILO, TAP ۰-۴۸-۴-۲ (box ۲۵۶), ۳(quote). Tehran branch and personnel problems: Pavard, Note sur I'office regional de Teheran, Janvier ۱۹۵۹, ILO, C ۰-۴۸-۴-۲ (box ۲۵۶), ۹ Number of workes covered: ILO, C ۴۸-۲-۴۲a, October ۱۹۵۴, ۸۷; ILO, C ۴۸-۲-۸۱a, Fevrier ۱۹۵۸, ۴۸.
. Pavard، Deuxiéme rapport d'activité, Teheran, ۲۱ Janvier ۱۹۵۹, ILO, TAP ۰-۴۸-۴-۲ (box ۲۵۶), ۲; Pavard، Nole sur l'office regional de Téhéran; op.cit., ۹; Pavard، Note sur une visite aux succursales du Mazanderan, Teheran, ۲۰ Janvier ۱۹۵۹, ILO, TAP ۰-۴۸-۴-۲ (box ۲۵۶), I, ۵.
. ILO، Rapport au gouvernement de I'lran sur l'organisation comptable et financiére des assurances socials, Geneve, ۱۹۵۹, copy in ILO, TAP ۰-۴۸-۴-۲ (box ۲۵۶), ۲۲f.
. Paleologos, Report No.۲ sur I'avencement des travaux, Teheran, December ۵ ۱۹۵۴, ILO, TAP ۰-۴۸-۴-۱(box ۲۵۵), ۷. Letter, Zelenka to Paleologos, Geneva, December ۲۳, ۱۹۵۴, ILO, TAP ۰-۴۸-۴-۱ (box ۲۵۵); Paleologos, Raport No.۳, Teheran, Janvier۷ ۱۹۵۵, ILO, TAP ۰-۴۸-۴-۱ (box ۲۵۵), ۲.
. Paleologos, 'Conclusions, suggestions et recommendations', ILO, TAP ۰-۴۸-۴-۱ (box ۲۵۵), ۲; c.f. Paleologos, Rapport No. ۷, Teheran, I Jullet ۱۹۵۵, ILO TAP ۰-۴۸-۴-۱ (box ۲۵۵),۱; Letter, Paleologos to Zelenka, Teheran, Janvier ۶ ۱۹۵۵, ILO, TAP ۰-۴۸-۴-۱ (box ۲۵۵); Paleologos, Report No.۳, Teheran, Janvier ۷ ۱۹۵۵, ILO, TAP ۰-۴۸-۴-۱(box ۲۵۵)
. Letter, Paleologos to Minister of Labour Nassr, Teheran, ۵ Mai ۱۹۵۵, ILO, TAP ۰-۴۸-۴-۱(box ۲۵۵), ۶.
۶۲ . تنها رکن ملاکان در مجلس هجدهم و نوزدهم به ترتیب ۵۰ و ۵۱ درصد کرسی‌ها را به خود اختصاص داده بودند، رجوع کنید به آبراهامیان، ایران، ۴۲۱.
۶۳ . برای این قانون رجوع کنید به اکبری، بررسی، ج ۲، ۷۳.


نظر بدهید