لوگوی گفتگو فصلنامه فرهنگی و اجتماعی

بودجه ۹۸ ؛ مبهم تر از همیشه؛ یا چرا بودجه می‌نویسیم؟!

حسین حقگو

گفتگو شماره ۷۹





"کسری بودجه" از مهم‌ترین بیماری‌های مزمن اقتصاد ایران است که از جمله می‌تواند اثراتی همچون "تورم" بالا را در پی داشته باشد. این بیماری اما خود از میل دولت‌ها به خرج کردن هر چه بیشتر برای راضی نگاه داشتن طبقات مختلف اجتماعی بر می‌خیزد.

مشکل اما آنجا بروز می‌کند که به واسطة اتکای منابع دولت به دو سرچشمه اساسی "مالیات" و "نفت" که افزایش اولی مقبولیت اجتماعی ندارد و افزایش دومی هم وابسته به عوامل عمدتاً جهانی و بیرون از اقتصاد کشور است، همواره می‌بایست منتظر تکرار چرخة کاهش درآمدهای دولت، کسری بودجه و تورم و... بود. (۱)
علت بیان مقدمه فوق برای ورود به بحث بودجه سال ۹۸ از آن رو است که این لایحه که در زمان نگارش این مطلب با تصویب کلیات، مراحل بررسی خود را در مجلس طی می‌کند، بیش از هر بودجه دیگری در سال‌های گذشتة دچار ابهام و کسری‌ای شاید تاریخی باشد. کسری‌‌ای که اصولاً تهیة چنین سند مالی‌ای را که ماه‌ها وقت دولت و مجلس را می‌گیرد، به امری کم‌حاصل تبدیل می‌کند.
اگر تعریف معمول از بودجه را به عنوان طرح عملکرد مالی دولت بپذیریم ـ که به فاعلان اقتصادی، سیاسی، مردم و سایر فعالان علامت می‌دهد که دولت چه در سر دارد و جهت‌گیری یکسال آیندة آن چیست ـ ، آنچه دربارة بودجه سال آتی می‌توان گفت "ابهام" است. چرا که نه هدف‌گذاری و سمت‌گیری آن مشخص است و نه میزان تحقق ارقام درآمدیِ آن (درآمدهای نفتی و مالیاتی) که با اما و اگرهای بسیار مواجه است. اگر این لایحه با توجه به شدیدترین تحریم‌های اقتصادی و سیاسی تاریخ ایران قرار بود "اقتصاد جنگی" را هدف قرار دهد باید شاهد بودجه جاری انقباضی و سیاست‌های ریاضتی و حمایتی و غیره می‌بودیم: چنین نیست و فروش ۵/۱ میلیون بشکه نفت در روز یا کاهش ناچیز بودجة عمرانی و ثابت نگاه‌داشتن قیمت سوخت و عدم افزایش یارانه‌ها و غیره، بر خلاف این راه و رویه است (۲).

ارقام بودجه
کمیسیون تلفیق، لایحة بودجه سال آتی را که از سوی دولت برای اولین بار با دو سقف به مجلس تقدیم کرده‌بود را با یک سقف و رقم ۱۷۳۹ هزار میلیارد تومان تصویب کرد (حدود ۳۹ درصد افزایش نسبت به بودجه ۹۷). (۳) ابهام در این موضوع، به میزان فروش نفت بر‌می‌گشت؛ دولت بین امکان فروش ۱ یا ۵/۱ میلیون بشکه در روز دچار ابهام بودکه مجلس عدد ۵/۱ میلیون بشکه در روز را برگزید و مبنا قرار داد. منابع عمومی پیشنهادی دولت از ۴۰۷ هزار میلیارد تومان با ۳۵ هزار میلیارد تومان افزایش به ۴۴۲ هزار میلیارد تومان افزایش یافت (حدود ۳/۷ درصد افزایش نسبت به بودجه ۹۷). بودجه شرکت‌های دولتی که ۷۵ درصد بودجه را تشکیل می‌دهد و رقم آن برابر با ۱۲۷۰ هزار میلیارد تومان است (حدود۵۲ درصد افزایش نسبت به سال جاری) بدون تغییر در لایحة دولت، در مجلس مصوب شد. جالب است که بودجه شرکت‌های دولتی بدون توجه به اصول شرکت‌داری و رعایت ارکان اساسنامة آنها در مجلس به تصویب می‌رسد و اصول بودجه‌نویسی عملیاتی در آنها به‌شکل واقعی رعایت نمی‌شود. در واقع ذکر ارقام بودجه این شرکت‌ها در بودجة سالیانه کشور جنبه اطلاع‌رسانی دارد و نمایندگان اغلب آن را بررسی نمی‌کنند و کمتر نظارتی برآن دارند (۴).
درآمدهای نفتی در لایحة بودجه حدود ۱۵۸ هزار میلیارد تومان (سال جاری ۱۰۷ هزار میلیارد تومان، حدود ۳۰ درصد افزایش) و درآمدهای مالیاتی و سایر درآمدها حدود ۲۳۵ هزار میلیارد تومان (سال جاری حدود ۲۱۶ هزار میلیارد تومان، حدود ۳/۱۲ درصد افزایش) نشان می‌دهد. در بخش هزینه‌ها، عمدة هزینة بودجه به حقوق و دستمزد کارکنان و بازنشستگان و سایر اختصاص دارد که با ۲۱۲ هزار میلیارد تومان، نیمی از بودجة عمومی را به خود اختصاص می‌دهد .سال آینده دولت قرار است ۲۰ درصد به حقوق کارکنان بیافزاید. میزان یارانه‌ها در لایحه دولت ثابت و همان رقم ۴۵ هزار میلیارد تومان است.
نرخ دلار حدود ۵۳۰۰ تومان و نرخ هر لیتر بنزین در لایحة دولت همان نرخ سال جاری یعنی هزار تومان پیش‌بینی شده است.

سهم هر ایرانی از بودجه
مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی سهم هر ایرانی از بودجه عمومی دولت در سال آینده را بر اساس لایحه دولت چنین محاسبه کرده است. (۵)
مقدار بودجه عمومی دولت که به ازای هر ایرانی در سال ۱۳۹۸ خرج خواهد شد.
محل مصرف تومان
قانونگذاری ۱۴۴ر۷
امور قضایی ۷۶۰ر۱۴۲
دفاع ۵۳۲ر۳۷۸
نظم و امنیت عمومی ۸۱۷ر۲۴۶
آموزش و پژوهش (عمومی، فنی و حرفه ای ،‌عالی و ...) ۷۶۴ر۹۲۳
بهداشت ۶۶۱ر۱۶۸
درمان ۸۸۸ر۵۸۴
فرهنگ و هنر ۰۵۸ر۲۳
ورزش و تفریحات ۰۸۰ر۱۵
گردشگری ۸۹۹ر۴
کشاورزی و منابع طبیعی ۰۵۵ر۴۰
منابع آب ۳۸۴ر۵۵
صنعت و معدن ۶۰۴ر۲۰
محیط زیست (حفاظت از محیط زیست ، کاهش آلودگی و ...) ۸۴۷ر۴
بازرگانی ۸۶۷ر۳۱
انرژی ۸۶۵ر۱۷
حمل و نقل ۰۴۳ر۹۲
ارتباطات و فناوری اطلاعات ۱۸۱ر۴۵
رفاه اجتماعی (بیمه‌ها ، حمایتی و ...) ۳۶۳ر۳۶۵ر۱
مسکن و عمران شهری و روستایی (مسکن ،آب و فاضلاب و ...) ۳۳۷ر۴۶
دین و مذهب ۹۱۴ر۱۵
رسانه ۸۷۲ر۲۷

محاسن و معایب بودجه
نقاط قوت و ضعف بودجه سال آتی بر اساس لایحه دولت را می‌توان چنین دسته‌بندی کرد: (۶)
محاسن:
 کاهش استفاده دولت از درآمدهای ارزی از ۲۷ میلیارد دلار به ۷/۲۱ میلیارد دلار.
 -انقباضی بودن منابع عمومی بودجه (افزایش تنها۴/۵ درصدی با توجه به تورم بالای ۱۷ درصد).
 -حمایت از معیشت خانوارها (با پیش بینی ۷ هزار میلیارد تومانی).
 -توجه به محیط زیست ( از طریق رشد ۲۰ درصدی اعتبارات آب شرب و ۱۸ درصدی حوزه محیط زیست).
نقاط ضعف :
 -عدم تحقق درآمدهای حاصل از فروش نفت و مالیات به سبب غیرواقعی دیدن میزان و قیمت فروش نفت و نیز عدم کسب درآمدهای مالیاتی (افزایش۳/۱۲ درصدی سال ۹۸) با توجه به عملکرد سال جاری و رکود سال آتی.
 - حجم عظیم یارانه‌های پیدا و پنهان در اقتصاد کشور و عدم چاره‌اندیشی برای آن در بودجه (۴۵ هزار میلیارد تومان یارانه نقدی و ۹۰۰ هزار میلیارد تومان یارانه پنهان).
 - تداوم سیاست چند نرخی ارز و تخصیص ۱۴ میلیارد دلار برای کالاهای اساسی به نرخ ۴۲۰۰ تومان.
 - تداوم حیات شرکت‌های دولتی و بزرگ شدن آنها و عدم نظارت مجلس بر بودجة آنها (دو سوم بودجه سهم شرکت‌های دولتی و بانک‌ها).
 -امکانِ بالایِ عدم تحقق درآمد حاصل از فروش شرکت‌های دولتی.
 - افزایش هزینه‌های جاری (افزایش ۲۰ درصدی حقوق کارکنان و هزینه‌های رفاهی) علیرغم نااطمینانی از درآمدهای نفتی و مالیاتی.
 - انقباضی بودن بودجه در شرایط رکودی سال آینده که خلاف منطق چرخة اقتصادی است.

پیش‌بینی از عملکرد بودجه
با توجه به تأثیر بودجه بر مؤلفه‌های رشد اقتصادی، ثبات اقتصادی، بهبود فقر و توزیع درآمد و عرضة کالای نهایی می‌توان اثرات لایحة سال ۹۸ را بر این مؤلفه‌ها چنین پیش‌بینی کرد (۷):
 عدم کمک به رشد اقتصادی به سبب تنگنای مالی جهت افزایش مناسب بودجه عمرانی و فعالیت بخش خصوصی.
 - تشدید بی‌ثباتی به سبب کسری بودجه، استقراض از بانک مرکزی یا بانک‌های تجاری و انتشار اوراق بهادار.
‌ - توزیع و نه بازتوزیع منابع حاصل از دارایی‌های کشور و (بهبود و عادلانه شدن درآمدهای مالیاتی و اصلاحات مالی)
 - کسری بودجه و عدم تعادل بین منابع و مصارف و در نتیجه عدم امکان بهبود عرضه کالای عمومی.

پیش بینی از وضعیت اقتصادی کشور
مرکز پژوهش‌های مجلس رشد اقتصادی کشور در سال‌های ۹۷ و ۹۸ را در دو سناریو (فروش نفت به میزان ۱ و ۵/۱ بشکه در روز) چنین پیش‌بینی کرد: برای سال جاری۶/۲- درصد و ۵/۵- درصد و برای سال ۹۸ (۸)
صندوق بین‌المللی پول و بانک جهانی هم برای سال جاری رشد منفی ۵/۱ درصد و برای سال ۲۰۱۹ حدود منفی ۶/۳ درصد را برای اقتصاد کشورمان پیش‌بینی کرده‌اند. صندوق بین‌المللی پول از کاهش ۹۷ میلیارد دلاری تولید ناخالص داخلی ایران در سال جاری میلادی خبر داده است (۹)

نتیجه گیری
رئیس جمهور هنگام ارائه لایحة بودجه ۹۷ به مجلس گفت: "ناسالم بودن اقتصاد، ساختار اقتصادی و ساختار بودجه، شرایط کنونی را برای کشور رقم‌زده است" بر این اساس اگر بخواهیم عمیق‌تر به موضوع بودجه بنگریم یک مقایسه مرکز پژوهش‌های مجلس از نقشه صادرات ایران و ترکیه و نتیجه‌گیریِ آن به نظر کفایت می‌کند (۱۰):

نقشه صادرات ایران
اقلام صادراتی درصد از کل
شیمیایی (پتروشیمی) ۵۶/۱۱
محصولات کارخانه‌ای ۲۱/۵
غذایی و مرتبط ۵۹/۳
مشتقات نفت ۸۰۹/۴
نفتی ۱۹/۶۵
سایر ۶/۸

نقشه صادرات ترکیه
اقلام صادراتی درصد از کل
صنایع شیشه و سنگ ۶۶/۱۱
صنایع غذایی، میوه و سبزی، چوب و مرتبط ۶۱/۱۳
محصولات پلاستیکی ۷/۸
فلزات و صنایع فلزی ۶۵/۱۰
معدنی ۶۵/۴
وسایل الکترونیک ۵۰/۵
ماشین آلات ۹۵/۹
منسوجات و مبلمان ۴۱/۲۰
صنعت حمل و نقل ۷۹/۱۷
"انتظار از بودجه برای معجزه به جای اصلاح دولت و اقتصاد، به‌راه اشتباه رفتن و دور خود چرخیدن است پس راه چاره اندیشیدن به اصلاح ساختاریِ و تاروپود اقتصاد است. اقتصاد باید متنوع، غیرمتکی به نفت و دارای درآمدهای پایدار باشد و دولت هم باید خوش‌فکر، متکی به‌خواست و ارادة مردم و به دنبال مصلحت بلند‌مدت آنها (و نه صرفاً رضایت کوتاه مدت‌شان) باشد، تا تصویر ترکیبی آن یعنی بودجه هم اصلاح شود. " (۱۱)
یادداشت‌ها

۱- . کلیات لایحه بودجة ۹۸ با ۱۱۷ رأی موافق ، ۸۶ رأی مخالف و ۸ رأی ممتنع از مجموع ۲۱۲ نماینده حاضر در جلسه به تصویب رسید. بر این اساس ۷۸ نماینده در حاضر نبودند و یک نماینده نیز در رأی‌گیری شرکت نکرد. برخی از این نمایندگان با ترک صحن جلسه قصد آبستراکسیون داشتند تا رأی‌گیری را به تأخیر بیاندازند که ناکام ماندند. دنیای اقتصاد- ۲۸/۱۱/۹۷. (^)


۲- . الیاس حضرتی ، نماینده مجلس، اعتماد- ۲۸/۱۱/۹۷. (^)


۳- . همان (^)


۴- . بودجه به زبان ساده، مرکز پژوهش‌های مجلس، ۹۸. (^)


۵- . همان. (^)


۶- . بر اساس جمع‌بندی نظرات و مقالات ارائه شده در رسانه های مختلف از سوی نگارنده در گزارش ارائه شده به کمیسیون صنعت و معدن اتاق تهران- بهمن ماه ۹۸. (^)


۷- . همان (^)


۸- . رسانه ها- ۱۲/۱۰/۹۷. (^)


۹- . خبرگزاری تسنیم، ۲۲/۸/۹۷ و دنیای اقتصاد ۱۸/۷/۹۷. (^)


۱۰- . بودجه به زبان ساده، مرکز پژوهش‌های مجلس- دی ماه ۹۷. (^)


۱۱- . همان (^)



[مقالات مرتبط]

■  تحلیل عملکرد سه دهه اجرای برنامه‌های توسعة پس از انقلاب بر بخش صنعت  داریوش مبصر، افسانه شفیعی

■ ۴ درصد رشد اقتصادی و ۴ درصد افزایش بودجه  حسین حقگو

■ اجرای فاز دوم یارانه‌ها بدون تأثیر تورمی  حسین حقگو

■ فراورده‌های نفتی و کسری بودجه دولت  خسرو نیرومند راد

■ نگاهی به تاریخ و ویژگی‌های اندیشه اقتصادی در ایران معاصر  محمد مالجو

نظر بدهید