فصلنامه فرهنگی و اجتماعی
تمامی دولت‌هایی که عملکردشان تحت نظارت یک قانون اساسی قرار دارد، با چنان حجم گسترده‌ای از وظائف و مسئولیت‌ها روبرو هستند که برای پاسخگویی به آنها نیازمند بسیج تمامی نیروهای فرهنگی و اجتماعی و سیاسی جامعه و از این رو تبیین قوانینی برای کارکرد هر یک از آنها و نوع و شیوة همکاری‌شان با یکدیگرند. دلیل این امر آن است که فارغ از پیشینه‌ای که هر یک از این دولت‌ها از آن برخوردار بوده‌اند،
تصویب قانون اساسی به معنای تبدیل شدنِ آحاد مردمی است که در قلمرو حاکمیت آن دولت زندگی می‌کنند، به «ملت». «ملتی» که مسئولیت بسیاری از جوانب زندگی‌اش اینک بر عهدة دولت است. دولتِ قانون اساسی، مدعی انحصار قهر و خشونت مشروع و اِعمال موفق آن است و در مقابل مکلف به فراهم آوردن شرایطی که این انحصار را توجیه کند. دفاع از مرزها، جلوگیری از اِعمال خشونت آحاد یا دستجات مردم علیه یکدیگر، مراقبت از سلامت، ایجاد اشتغال، سوادآموزی و جبران خسارات ناشی از اتفاقات روزمره یا بلایای طبیعی، همه و همهدر حیطة وظائف چنین دولت‌هایی قرار می‌گیرند. همة این حوزه‌ها علاوه بر نیاز به قانونگذاری و قوة قضائیه‌ای که این قوانین را به صورت یکپارچه در سراسر کشور جاری کند، نیازمند قوة مجریة قدرتمندی هستند که بتواند حوزة نفوذش را تا دوردست‌ترین نقاط قلمروی که موضوع این حاکمیت استبگستراند. پاسخگویی به این وظائف به صورت یکدست و یکسان برای آحاد ملت، نیازمند ایجاد تمرکزی است در دستگاه اجرایی کشورها که به گواه تاریخ از دو مسیر مختلف گذشته است. یکی مسیر پُر پیچ و خمی همچون جنگ‌های داخلی، از بین بردنِ کم‌و‌بیش خشونت‌بارِ اقتدارهای محلی و منطقه‌ای، جابجایی‌های اجباری جمعیت‌ها و جماعات، یکجانشین‌کردن ایلات و عشایر و دون شماردنِ آنچه «خُرده فرهنگ‌ها» نام گرفت؛ و دیگری، ایجاد شعبات ادارات دولتی در سراسر کشور و همزمان فراخواندنِ تمامی سایر نهادهای مدنی به یاری رساندن به قوة مجریه. تمامی کشورهای جهان، حتی آن کشورهاییکه تشکیل‌شان پیرو قراردادهایی بود که گفته می‌شود آزادانه میان قلمروهای خودمختار بسته شد، -یعنی کشورهایی که به آنها کشورهای فدرال می‌گوییم- مانند آلمان، سوئیس یا آمریکا ناچار به پیمودنِ این هر دو مسیر بوده‌اند.تفاوت کشورها در این زمینه، یعنی در زمینة ایجاد قوة مجریه‌ای مقتدر، اولاً در شرایطی است که برای همراهی و همکاری نهادهای مدنی -که از مجموعة آنها به نام جامعة مدنی یاد می‌شود- فراهم می‌شود و دوم؛ در سهمی که در این تقسیم کار به عهدة هر یک از دو طرف، یعنی قوة مجریه و جامعة مدنی است. شیوة این تقسیم کار و میزان آزادی جامعة مدنی در تعیین حدود و شیوة مشارکتش به آن مباحثی دامن زدند که ذیل عنوان تراکم‌زدایی مورد بحث قرار می‌گیرند. اما کار سویة دیگری نیز دارد.
درست که با تصویب یک قانون اساسی، مردم، به معنایی در یک چشم به‌هم‌زدن به «ملتی» واحد تبدیل می‌شوند، اما واقعیت آن است که این مردم، پیش از این لحظة تأسیس، صاحب تاریخ و تاریخچه‌ای بودند که برای بخش‌هایی از آن عزت و احترامقائل‌اند، بخش‌هایی از آن مشتمل بر راهکارهایی بوده‌است که برای بقا و معنابخشی به حیات خود انتخاب کرده بودند و اکنون در زمرة فرهنگ و رسومات آنها به‌شمار می‌آمدند و بخشی دیگر نیز مشخصاً در ارتباط با جغرافیای زیست‌شان معنا می‌یافت. تمامی این عوامل، اعم از مادی و معنوی، سازندة آن چیزی است که نام هویت بر آن می‌نهند. اکنون پرسش آن است که چگونه ممکن استدر عین حالهم موجودیت یکّة مردم در لوای «ملت» را حفظ کرد و برایش خصلت‌هایی قائل شد که بتوانند نقش چسب اجتماعی را ایفا کنند، و هم بخش‌هایی از این موجود واحد بتوانند از تجاربِ زیستة خویش متأثر و منتفع گردند. این آن سویه‌ای از کار است که ذیل سرفصل تمرکززدایی مورد توجه تمامی دولت‌هایی بوده‌است که با اتکا به یک قانون اساسی بر پایة پیش‌فرضِ تأسیس یک ملت واحد تشکیل می‌شوند. پرسش‌های مطرح شده در این سرفصل متعدد و متکثر هستند: اینکه واحدهای کوچک‌تری که از این طریق به عنوان بخشی از حاکمیت ملی فعال می‌شوند از چه نوعی از مشروعیت برخوردار هستند؟ تعامل این واحدها با سایر واحدهای دولت‌بنیاد، اعم از مرکزی و منطقه‌ای چیست؟ به عبارتی کلی‌تر سهم هر یک از بخش‌ها و آن کل در تبیین این کل، چیست؟
قانون اساسی مشروطه اولین سندی است در تاریخ کشور که هم بر لزوم اندیشیدنبه تمرکززدایی تأکید کرد و هم بر اهمیت تراکم‌زدایی اذعان داشت. با اینهمه به نظر می‌رسد که تا تصویب «قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران» مصوب ۱۳۷۵، یکی ز مسائل لاینحلّ این مباحث، جغرافیایی بود که باید حامل این تمرکززدایی و تراکم‌زدایی بود. در ادوار مختلف ایالات و ولایات، استان‌ها و شهرستان‌‌ها و بخش‌ها به عنوان محدوده‌های جغرافیاییِ این‌کار برگزیده شدند و در شرایطی که جامعة مدنی کشور همواره در موقعیتی فرودست قرار داشت، دولت‌ها نیز سعی کردند با تأسیس نهادهای مدنیِ کم و بیش دست‌نشانده -احزاب، مطبوعات، نهادهای سیاسی و صنفیو غیره- بخش سیاسیِ این مهم را خود به عهده بگیرند. تصویب قانون سال ۱۳۷۵، دستِ‌کم یک موضوع را روشن کرد و آن اینکه تغییرات اجتماعی کشور و نه ارادة حکام، شهرها را به عنوان واحد جغرافیایی تراکم‌زدایی و تمرکززدایی از قوة مجریه برگزیده است. آشکار شد که مردم ایران یا همان ساکنان ممالک محروسه کشور که با تصویب قانون اساسی مشروطه همچون «ملت ایران» تأسیس شد، نود سال بعد بیش از هر چیز متشکل از شهروندانی است که هویت‌های برآمده از زیست‌شان همچون شهروند، می‌تواند بر تمامی سایر هویت‌های تاریخی‌شان غلبه کند. اکنون نوبت قوة مجریه بود که شرایط و لوازم حکمرانی‌ای را فراهم آورد که با این واقعیت همسو باشد و در تقویت آن بکوشد.
اما عدم همکاری و حفاظت خودخواهانةقوة مجریه از اختیارات و امتیازاتش در این زمینه، تبعاتِ منفی بسیار زیادی را به همراه داشته که آثار آن هم اکنون در تمامی حوزه‌های اجتماعی، فرهنگی، اقتصادی و سیاسی آشکار شده‌اند. قوة مجریه در رسیدگی به وظائف رفاهی‌اش در مانده‌است؛ در شناسایی سبک‌های مختلف زندگی شهروندی که مبنای غنای فرهنگی را در جهان امروز تشکیل می‌دهد، ناتوان است؛ نه خود قادر به حیات‌بخشی به اقتصاد کشور است و نه از نظر اخلاقی مجاز به سپردن فضای اقتصادی به سایرین بدون ایجاد نهادهایی که از طریق آنها مزد و حقوق‌بگیران بتوانند از منافع خود در مقابل صاحبان سرمایه دفاع کنند؛ و نهایتاً با نشاندنِ قوة مجریه در چنین جایگاهی انحصاری، اولاً سیاست در کشور را به فضای منازعه‌ای بی‌امان که هر چهار سال یکبار برای به چنگ آوردنِ این قوه شکل می‌گیرد و سپس به محاق می‌رود فروکاسته است و دوم باعث شکل‌گیری هویت‌های جمعی‌ای شده که بدون تردید یادگار دوران ماضی در کشور هستند و در صورت شناسایی حقوق شهروندی، در مقابل مرزبندی‌های حاصل از تجربة زیست شهروندی در میان مدت رنگ خواهند باخت. نهادهای شهری‌ای که بتوانند از اقتدار قانونی، امکانات مالی، دستگاه قانونگذاری و نهادهای نظارتی قدرتمند برخوردار باشند می‌توانند هم قوة مجریه را در انجام وظائفش یاری رسانند و هم از شهروندان و حقوق‌شان در مقابل صاحبان قدرت‌‌های مالی کلان حفاظت کنند، هم در مقابل فساد اداری در شهرها که منشاء بسیاری از فسادها در دستگاه‌های دولتی است بایستند و هم در تعامل با قوة مجریه، زمینه‌های حکمرانی مطلوب را برای کشور فراهم سازند.
نظر بدهید