فصلنامه فرهنگی و اجتماعی
تأسیس نهادهای مدیریتِ منطقه‌ای و شهری به عنوان بخشی از یک تغییر و تحول ملّیِ مهم در ایران مطرح شد که از طریق تدوین یک قانون اساسی، نظام حقوقیِ مشروعیت‌بخشی به حکومت را در کشور دگرگون می‌ساخت.
قانون اساسی مشروطه، نه بنیانگذار حکومت مدرن در ایران بود و نه بنیانگذار حکومت قانون. روند مدرن شدنِ حکومت و قانونی شدنِ آن مدت‌ها بود که در ایران آغاز شده بود و سویههای متفاوت آن که از زمان سلطنت فتحعلی‌شاه قابل پیگیری هستند، در دوران ناصرالدین‌شاه شتاب چشمگیری یافتند. (۱) قانون اساسی مشروطه، مانند همة قوانین اساسی، چیزی بیش از اینها بود. قانون اساسی به معنای برکشیده شدنِ مردم ایران بود در مقام «ملت ایران»، یعنی در مقام واحدی صاحبِ اختیارِ قدرتی مؤسس. ملت ایران اکنون صاحب سندی بود «همسان و همزادِ حکومت»، فراتر از سندی که حاصل «یک تصمیم یکجانبه یا یک قرارداد [باشد]، چیزی همچون یک موجودیت عینیِ برابرِ خودِ حکومت به‌مثابة یک واحد سیاسی و یک نظم اجتماعی... یعنی همان چیزی که به‌واسطة آن یک واحد سیاسی شکل وجودیِ ویژة خود را می‌یابد.» (۲) به عبارت دیگر، حکومت، از نهادی ساخته شده بر گِردِ حاکم،با هدفِ حفظ و تحکیم قدرتِ او، با تبدیل کردنِ خودِ حاکم به یکی از «مردم» (به فرض با اختیارات و مسئولیت بیشتر)، به نهادی تبدیل می‌شد متکی به آحاد مردم و با هدف حفظ و تحکیم اقتدار آنها. نهادی بسیار فربه که باید اسباب‌ها و ابزارهای لازم را برای رسیدن به این هدف فراهم می‌آورد. این نیاز چنان گسترده است که حکومت‌ها برای پاسخگویی به آن، نه فقط به تأسیس انواع و اقسام نهادهای اجرایی و قضایی و تقنینی وتبیین نظام‌های اداریِ یکنواخت و دیوانسالاری‌های بیش و کم پیچیده و دستگاه‌های متعدد تأمینی و رفاهی و نظامی و انتظامی دست می‌زنند، بلکه از جامعه -که از آن به عنوان جامعة مدنی هم یاد میشود- نیز طلب استمداد کرده تا با تشکیل سازمان‌های مردمی و احزاب و انجمنها و انواع و اقسام جمعیت‌هایِ کم و بیش منسجم و پایدار به طور مستمر یا موقتاً به کمک‌اش بیایند و خود نیز به همین منظور در تشکیل و تنظیم آنها مداخله میکند. (۳) در مقابل، همة این نهادها -اعم از دولت‌ساخته و مردم‌بنیاد- ابزارهایی هم هستند در دست ملت برای هدایت و کنترل حکومت‌ها.
نظامِ مشروعیت‌بخشیِ جدیدی که با قانون اساسیِ مشروطه در ایران بنیان گذاشته شد،در اصول هشتم (اهالی مملکت ایران در مقابل قانون دولتی متساوی‌الحقوق خواهند بود) و سی‌و‌پنجم (سلطنت ودیعه‌ایست که به‌موهبت الهی از طرف ملت بشخص پادشاه مفوض شده) قانون اساسی بازتاب یافتند.اما فراتر از این وجه فلسفی، قانون اساسی مشروطه، حکومت جدید و به تَبَعِ آن، حُکمرانی جدیدی را نیز تعریف کرده بود.حکومت جدیددیگر آن موجودیتِ خودکفایی به‌شمار نمی‌آمد که فراتر از نیازِ خودش به عنوان یک نهاد، حد و حدود مداخلاتش را نهایتاً مطالبات بخش معدودی از جامعه یا الزامات روابط بین‌الملل و رقابت‌هایی از این دست تعیین میکند، و خود را صرفاً مکلف به پاسخگویی به همینبخش وهمان ضرورت‌های فراملی می‌دانست. اینک حکومت، در چارچوبِ قلمرویی معین تعریف می‌شد که در آن مدعیِ انحصار قهرِ مشروع و موفق در اِعمالِ آن بود (۴) و مسئولِآحاد مردمی که باید آنها را تحت کنترل، نظارت و پوشش حکمرانی‌اش قرار می‌داد. آحاد مردم نیز که با قانون اساسی همچون «ملت» تأسیس شده بود،متقابلاً حقّ کنترل و نظارت و هدایت حکومت را داشت.
برای رسیدن به این هدف،قانون اساسی مشروطهدر اولین گام و در فصل ناظر بر «قوای مملکت» (اصول ۲۶ تا ۲۹) که تأکید شده بود «ناشی از ملت» است،به تعریف دو رشته نهاد اقدام کرد. یک رشته، آن نهادهای هم‌عرض، یعنی قوای مجریه و مقننه و قضائیه و یک رشتة دیگر، نهادهایی که از آنها به نام «انجمنهای ایالتی و ولایتی» نام برده شد و گفته شده بودکه می‌باید با تصویب قوانینی، «منافع مخصوصة هر ایالت و ولایت و بلوک را ...مرتب و تسویه» کنند. (۵) در مورد آن نهادهای هم‌عرض، تأکید شده بود که «همیشه از یکدیگر ممتاز و منفصل خواهند بود»، اما در مورد این گروه دوم و اینکه در کدام سلسله مراتب قدرت قرار خواهند گرفت چیزی نیامده بود. فقط به همین اکتفا شده بود که گفته شود این نهادها در بخش‌هایی از قلمرو ملی و نه در تمامیِ آن فعال خواهند بود.
این مقاله به بررسی راهکارهایی می‌پردازدکه از همین لحظة تأسیس ملت، حکومت‌ها در ایران برای برقراری پیوند میان نهادهای ملی و محلی پیش گرفتندتا بتوانند از عهدة انجام وظیفة سنگینی که انقلاب مشروطیت به گردن‌شان گذاشته بود بر آیند. راهکارهایی که از همان بدو مشروطه همگی بدون استثنا با شکست مواجه شده‌اند؛ یعنی از زمانی که این ارتباط،باتصویب«قانون تشکیل ایالات و ولایات و دستورالعمل حکام» تعریف شد تا همین امروز که «قانون تشکیلات، وظایف و اختیارات و انتخاب شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران» برای این ارتباط تعیین تکلیف میکند. شکست به این معنا که نتوانستند اقتدار ملی را به قلمرو حاکمیت ملی به نحوی تسری دهند که بتوانند با جلب مشارکت جامعه در برنامه‌های رفاهی و توسعه‌ای، از بار سنگینی که بر دوش قوة مجریه در این زمینه‌ها گذاشته شده بود بکاهند. و شکست به این معنا که نتوانستند مشارکت مردم را به نحوی سامان بدهند که قوة مجریه تحت نظارت و هدایت مستمر مردم بماند. خدمات متقابل که ممکن نشد، آنچه باقی ماند، زحمات متقابل بود. گستردگی این شکست از تعدد عللِ آن حکایت دارد و لازم است در هر دوره‌ای به آن عواملی که در آن تعیین کننده بودند توجه شود. سعی خواهم کرد دستِکم اشاره‌ای به همة عوامل سیاسیِ دخیل در این شکست اشاره کنم.
ترتیب مقاله به شرح زیر خواهد بود. در ابتدا با مرور کوتاهی بر تلاش‌های نخبگان کشور در پنجاه سال منتهی به انقلاب مشروطیت نشان خواهمداد که تلاش برای نوسازی و بازسازی نظام اداری کشور، از چه جایگاه مهمی در این میان برخوردار بود. به حدی که شاید بتوان وقوع انقلاب مشروطه را نتیجة مستقیم شکست در این تلاش‌ها دانست. در بخش دوم و سوم به بررسی راه حل‌های جایگزینی که در ادوار سلطنت پهلوی‌ها برای پاسخگویی به این نیاز پیش کشیده شدند، تبعاتِ‌شان و زمینه‌های قانونی‌ای که این راه حل‌های جایگزین را شکل دادند اشاره خواهم کرد. سعی میشود نشان داده شود که کدام‌یک از اینها میراث انقلاب مشروطیت بودند و کدام‌یک ابداع خودِ پهلوی‌ها. در بخش چهارم، به بررسیِ ابزارهای قانونی‌ای خواهم پرداخت که حکومت حاصل از انقلاب بهمن ۵۷ برای وادار کردنِ قوة مجریه به همکاری با نهادهای محلی برگزید. نهادهایی که اینک به نام شوراها شناخته‌می‌شدند و پس از دو دهه طفره رفتنِ قوة مجریه از برپایی‌شان بالاخره در سال ۱۳۷۷ رسماً وارد عرصة حکمرانی کشور شدند. نشان خواهم داد که علیرغم تأکید قانون اساسی به لزوم همکاری قوة مجریه با این شوراها، چگونه قوة مجریه در قانونی که زمینة حضور این نهادها را فراهم آورد به نحوی اغراق‌آمیز خود را در مقام یگانه بازوی اجرایی حاکمیت قلمداد کرد و به همین دلیل نیز هم خود از گسترش نفوذ اقتدار دولت ناکام ماند و هم مردم را از مشارکت در سرنوشت خودشان محروم کرد و در نتیجه در تبیین نوع جدیدی از حکمرانی که هم قانون اساسی مشروطه و هم قانون اساسی انقلاب ۵۷ بر لزوم برپایی‌اش تأکید کرده بودند ناکام ماند. ناکامی در شرایطی که با برآمدنِ شهرها به عنوان واحد سرزمینیِ ممتاز برای تعامل دولت و نهادهای محلی، برای اولین بار در کشور امکان تمرکززدایی و تراکم زدایی از دولت بدون واهمه از برون‌نگریِ این نهادها ممکن گشته بود. نتیجه‌گیری از این مسیر نودساله در بخش پنجم و پایانی خواهد آمد.
۱-ناصرالدین‌شاه، نوسازی سازمان اداری کشور و معضل ایالات و ولایات
هر چند نوسازی و نوخواهی کلیدواژة اصلی تمامی اهداف انقلاب مشروطیت بود و ناظر بر تقریباً تمامی شئونات کشور، اما واقعیت آن است که این انقلاب و گفتمان‌اش خود وارث حدود یک سده تلاش نخبگانِ کشور بودند در همین راستا. تلاشی که مستقیماً با هم‌مرز شدنِ ایران با سه امپراطوریِ بزرگ آن دوران یعنی امپراطوری‌های عثمانی و روس و انگلیس که همگی در فاصلة سال‌های ۱۸۰۰ تا ۱۸۳۰ میلادی (۱۱۸۰ تا ۱۲۱۰ شمسی) اتفاق افتاد و شیوه‌های حکمرانی جدیدی را می‌طلبید ارتباط مستقیم داشت (۶). تلاشی که در پنجاه سالِ پیش از وقوع انقلاب مشروطه، شتابی فزاینده گرفت. شکست این تلاش‌ها، روند رو به تضعیفِاعمال حاکمیت ملی بر قلمرو سرزمینی کشور و روند بهم‌ریختگیِ نظام اقتصادیِ آن که برپایة کشاورزی و تجارت می‌گشت را تشدید کرد وزمینه‌ساز انقلاب مشروطیت گشت.سویههای اندیشه‌ای این نوخواهی به کرّات مورد بحث قرار گرفته‌اند و بحث آنها موضوع این مقاله نیست (۷).مدّ نظر ما در این نوشته، یکی از سویههای عینی این نوخواهی‌ها و نوسازی‌هاست که ناظر بود بر نوسازی دستگاه اداری در کشور با تأکید بر وجه قلمروییِ آن. دو سویة مهم دیگرِ این نوسازی که البته بی‌ارتباط با یکدیگر و با نوسازی دستگاه اداری نیستند، عبارت بودند از نوسازی دستگاه قضا (۸) و نوسازی قشون. (۹)
تقسیمات کشوری دورة قاجار بر پایة ایالات، ولایات و بلوک‌ها قرار داشت. ایالت، که گاه «مملکت» نیز نامیده می‌شد، بزرگترین واحد سرزمینی در این تقسیمات به‌شمار می‌رفت و توسط «حاکم» یا «والی'ای که پادشاه به این سمت می‌گمارد اداره می‌شد. «ولایات» که معمولاً بخشی از یک ایالت بودند تحت حوزة اختیار حاکم ایالت قرار داشتند، مگر ولایاتی که مستقل بودند و حاکمان‌شان مستقیم از طرف پادشاه تعیین می‌شدند. در سطح پایین‌تر «بلوک'ها قرار داشتند که توسط «نایب‌الحکومه» و «معین‌الحکومه»ها اداره می‌شدند و خود به «قریه'هایی تقسیم می‌شدند که تحت مدیریت «کدخدای» قریه قرار داشتند. (۱۰) در این میان برای شهرهای بزرگ و بعضاً حومه‌های آنها هم فرماندارانی از طرف شاه نصب می‌شدند و انتظامات شهر به عهدة «کلانترانی» بود که در برخی از منابع از آنها به عنوان قاضی و در برخی دیگر نوعی شهردار یاد شده است. (۱۱)
اما این تقسیمات بسیار بی‌نظم‌تر از آن چیزی بود که روی کاغذ آمد. پادشاهان قاجاربه چندین و چند طریقِ عملی تلاش کردند که به این نابسامانی نظمی ببخشند: یکی برکشیدن افراد صاحب اقتدار محلی و رؤسای ایلات بود به مقام والی و حکمران، که علاوه بر از بین بردن حاکمیت دوگانه در ایالات و ولایات، این حُسن برای آن قائل شده بود که به دلیل درگیر شدن این افراد با امور اداری، به یکجانشین شدن ایلات کمک خواهد کرد. (۱۲) دوم، گماردن شاهزاده‌های قاجاری بود به همین مناصب که گمان می‌رفت وفاداری‌شان به تاج و تخت بیش از سایر گماشتگان دولتی یا افراد صاحب قدرت محلی است. (۱۳) سوم، خرید زمین توسط شاه کههم امکان رسیدگی بیشتر به دهقانان را برای حکومت فراهم می‌ساخت و هم کنترل سیاسی صاحبان املاک بزرگ سلطنتی را که اغلب به عنوان پیشکار شاه بر سر زمین‌های خریداری شده می‌ماندند میسر می‌کرد (۱۴). چهارم، لشکرکشی یا تغییر حدود ایالات برای تحت فرمان آوردن ایلات و خطه‌هایی که پیوند ضعیفی با حکومت داشتند و حکمرانی و والی‌گری‌شان وجهی موروثی پیدا کرده بود. (۱۵) هر چند برخی از این اقدامات، به تقویت حاکمیت سلطنتیانجامیدند، اما شواهد حکایت از آن دارند که در افزایش توانِ حکومت برای کنترل مناطق کشور تأثیر چندانی نداشتند. این امر در نیمة دوم قرن سیزدهم شمسی به حدی رسید که روشن بود نظام اداری کشور دیگر بدون نوسازی جدی امکان ادامة حیات ندارد.
یکی از این اولین تلاش‌ها برای این نوسازی، در سال ۱۲۸۳ قمری (۱۲۴۵ شمس) طراحی شد و ناظر بود بر «تقسیم کارها و طرز ادارة مهام دولتی بر وزارتخانه‌های متعدد ... و احالة کفالت هر شعبه از امور به ملاحظة لیاقت اشخاص به عهدة یکی از چاکران مجرب درباری». گفته شده بود که «هر یک از وزرا در خدمات دولتی و مهمات مملکتی که راجع به آنهاست باید نهایت استقلال را داشته باشند به نحوی که نوشتجات و احکام آنها را حکام و مباشرین امور ولایت سپردة به آن وزیر سند خود دانسته و در حضور مبارک به امضای و قبول مقرون دانند» (۱۶).به عبارت دیگر، این وزرا دو نوع وظیفه داشتند: یکی مسئولیت‌هایی که در سطوح کشوری تعریف می‌شد و دیگری مسئولیتی ایالتی و ولایتی. فهرست کاملاین مسئولیت‌ها در دستور شاه آمده بود: وزیر «جنگ و ریاست قشون»هم وظایفش «کمافی سابق» بود و هم مسئول «ادارة والیگری و حکومت ولایات خراسان، سیستانَ استراباد، شاهرود و ..»؛وزیر «مالیات و رتق‌و‌فتق محاسبات و معاملات دیوانی» هم مسئول «ادارة امور آذربایجان و کردستان و قم و ساوه زرند» بود و هم باید به «حساب ورقة دولتی، ادارة صندوقخانه و رخت‌دارخانه و اصطبل‌خانه و قاطرخانه و شترخانه و ....» رسیدگی می‌کرد. و قس علیهذا. (۱۷)
این تلاش که مسلم بود به هر حال به علت همپوشانی‌های لاجرم میان مسئولیت‌های حکومتی و ایالتی، تغییری در اوضاع ایالات و ولایات نخواهد داد،به احتمال زیاد به علت ناتوانی شاه در ایفای نقش رئیس‌الوزرا و شاید هم به دلیل تدارک سفر طولانی به اروپا، ناکام ماند وناصرالدین شاه در سال ۱۲۹۰ قمری مصمم گشت که «قاعدة متداول سابقه را مجری داشته»، (یعنی نظام صدراعظمی را بار دیگر برقرار کرده) و «میرزا حسین خان سپهسالار اعظم را که از چاکران آزمودة دولت است به لقب صدارت اعظم سرافراز و نیک و بد جمیع امور دولت را از قشون و مالیات و حکام و ولایات و کل رتق و فتق دولت را» از او بخواهد. (۱۸)
از منظر سازمان اداری کشور، دوران صدراعظمی مشیرالدوله شاهد دو تغییر عمده در نوع حکمرانی در کشور بود. تغییراتی که هیچکدام دیری نپاییدند و با استعفای مشیرالدوله به محاق رفتند. تغییر اول ناظر بود بر ایجاد «دربار اعظم» که همان هیئت دولت بود به شیوه‌ای که امروز هم می‌شناسیم با این تفاوت که هر یک از وزرا فقط مسئول وزارتخانة خویش بود. در میان آنها برای اولین بار وزیری با عنوان «وزیر داخله» برای رسیدگی به امور ایالات و ولایات تعیین شد (۱۹). پس از استعفای مشیرالدوله، ناصرالدین‌شاه برای مدتی این ساختار هیئت دولت و مسئولیت کامل وزرا بر وزارتخانه‌های‌شان را حفظ کرد و حتی در سال ۱۲۹۲ «مسئولیت جمعی» این هیئت را به آن افزود (۲۰).اما این ساختار که هم بر تقسیم وظائف وزرا تأکید داشت و هم با اضافه شدن مسئولیت جمعی، قاعدتاً می‌بایست آنها را وادار به همکاری با یکدیگر کند نیز دوام نیافت و ناصرالدین شاه مجبور شد همة کارها را بین سه وزیر که هر کدام تعداد بیشتری از وزارتخانه‌ها را تحت امر داشتند تقسیم کند. اما شکل آتی دولت مشروطه در همین تجربه پی ریخته شد. (۲۱)
تغییر مهم دومی که در دورة صدارت مشیرالدله صورت گرفت، دستور تشکیل مجلس تنظیمات بود که هم شیوة تشکیلش و هم وظائف و اختیاراتش در کتابچه‌ای به نام کتابچة تنظیمات حسنة دولت علیه و ممالک محروسه (۲۲) آمده بود. ناصرالدین شاه در ماه صفر ۱۲۹۱ آن را توشیح کرد و طبق دستوری «اجرای تمام فقرات و قانون آن کتابچه را [...] در ولایاتِ معین» حکم نمود. (۲۳) این مجلس تنظیمات علاوه بر یک منشی متشکل بود از پنج عضو دیگر که به ترتیب مستوفی یا سررشته دار، مسئول رسیدگی به امور مالیات، مأمور وزارت جنگ که رسیدگی به امور عسگریه بر عهده‌اش بود، امین وظایف و موقوفات، موظف به تعیین مستمریات و رسیدگی به امور موقوفات، امین تجارت که به امور تجاری رسیدگی می‌کرد. (۲۴) در زمینة مالیات‌ستانی، هم گفته شده بود که اگرحاکم متوجه شود که «نایب و کدخدا علاوه از مالیات چیزی از رعیت گرفته‌اند یا کدخدا خودسر چیزی علاوه گرفته و نایب از بابت بی‌اعتنایی یا غفلت متوجه نشده‌است [...] نایب و کدخدا هر دو مسئول خواهند بود» (۲۵) ؛ و هم یادآور شده بود «دهاتی که مخروبه است و نمی‌توانند از عهدة مالیات برآیند به حکم ضرورت باید ممیزی کرد» (۲۶).در مورد سربازگیری، دفترچة تنظیمات رویة روشنی را مبنی بر قرعه‌کشی میان افرادی که در هر ده مشمول به‌شمار می‌آمدند توصیف کرده بود تا«کدخدا و معاریف آن ده [نتوانند] خود و اولادشان‌را از سربازی معاف بدانند حرف و گفتگویی هم میان رعیت حاصل [نشود] و صاحب‌منصب فوج هم قدرت [نکند] در سرباز گرفتن بخیال مداخل بیفتد» (۲۷).
مجلس تنظیمات، منشی‌ای داشت که باید هر پانزده روز یکبار «روزنامة ولایتی را از روی بصیرت و حقیقت نوشته [...] به توسط چاپار دولتی نزد نواب اعتضادالسلطنه» که در حکم ناصرالدین شاه مسئول پیگیریموضوع مجالس تنظیمات بود بفرستد (۲۸). اطلاعاتی که باید از این طریق به مرکز می‌رسید همگی آمار اطلاعاتی هستند که برای تصمیم‌گیری و برنامه‌ریزی احتمالی حکومت و دولت برای مملکت از اهمیت بسزایی برخوردار میباشند (۲۹).
در باب تنظیف شهر که نظارت بر آن نیز بر عهدة مجلس تنظیمات بود، دفترچه، وظایفی را برای حاکم تعیین کرده بود که بخشی از آنها به خرج دیوان بود اما اهل مجلس باید معین می‌کردند و با اجازة آنها خرج می‌شد،همچون ساختن «مبال برای قراولخانه‌ها»و ساختن «رخت‌شورخانه‌ها تا رخت‌شوری در قنوات موقوف و متروک» شود؛ و بعضی دیگر که هزینه‌اش به عهدة شهر بود همچون «سنگفرش خیابانها، برداشتن خاکروب‌ها و کثافات محلی»؛ و نهایتاً بعضی دیگر به بر عهدة صاحبان خانه‌ها بود مانند «خراب کردن دیوارهای شکسته و عوض کردن آبِ آب‌انبارها و پاک کردن آنهاو عوض کردنِ آب حوض خانه که متعفن نشود». (۳۰)
این مجلس که اعضایش را خود شاه منصوب می‌کرد (۳۱) و به فردی که او نیز گماشتة شاه بود گزارش می‌داد، به سختی می‌توانست تحدیدی جدی باشد بر قدرت مطلقة حکام که آنها نیز منصوب شاه بودند.در عمل، مجلس تنظیمات و حکام، دو بازوی اجرای برنامه‌های شاه بودند و شاید گمان رفت که مراقبت‌شان از یکدیگر بتواند بهبودی در اوضاع ایجاد کند. در کتابچه تأکید شده بود که در صورت شکایت از اعضای مجلس، حاکم حق «عزل و تنبیه» آنها را ندارد، «بلکه باید تقصیرات واقعه را عرض کند» و مطابق این تحقیق چه حاکم خاطی شناخته می‌شد و چه اعضای مجلس تنظیمات، «آنوقت تکلیف دولت در تنبیه و مؤاخذة آنها» بود (۳۲). برپایی مجالس تنظیمات از یکسال و اندی پس از ابلاغ آن فراتر نرفت و کلّ ماجرا، یعنی هم هیئت وزیران با مسئولیت‌های مجزا و هم مجالس تنظیمات جای خود را رفته رفته به شکل‌های پیشینِ ساختار دولتی و سازمان اداری که ناکارآمدی‌شان اثبات شده بود دادند. ساختار مجزای وزراتخانه‌ها بار دیگر جای خود را به تیولداریِ هر وزاتخانه سپرد و هر یک از وزارتخانه‌ها مسئول کسب درآمدهای خود از ولایاتی شدندکه به عنوان تیول به آنها داده می‌شد. (۳۳)
مجلس تنظیمات همانند سایر اصلاحاتی که به ویژه در نیمة نخست سلطنت ناصرالدین‌شاه رقم خوردند، سه وظیفة عمده داشت: ۱- دفاع از رعایا در مقابل ظلم حکام، ۲- گسترش اقتدار حکومت به قلمرو ملی برای جمع‌آوری مالیات، رسیدگی به قشون، انجام امور رفاهی در شهرها، نظارت بر سرپرستی موقوفات ۳- حفاظت از دارایی‌های حکومتی یعنی املاک خالصه و بعضاً موقوفات. با شکست این تلاش، همة این وظائف کم و بیش رها شدند. شاید ناصرالدین شاه خود اولین کسی بود که به این شکست واقف گشت و با شروع به فروش املاک خالصه‌اش (به جز در پایتخت که امکان نظارت بیشتر بر آن داشت) از سال ۱۲۶۸ شمسی، یعنی تقریباً یک دهه پیش از ترورش، به عدم توانایی‌اش در نظارت بر ولایات اذعان کرد. (۳۴) فروش املاک خالصه و همچنین رها شدن نظارت بر موقوفات -به ویژه موقوفات عظیمی که در اختیار پادشاه بود و از همه مهتر موقوفات امام رضا(ع) در خراسان- همزمان با تضعیف حکومت و دولت به اقتدار خریداران این زمین‌ها در ولایات انجامید و به اضمحلال دستگاه اداری قاجار سرعت بخشید. (۳۵) این میراثی بود که اکنون پس از انقلاب مشروطه، حاکمان جدید کشور باید برای سامان دادن به آن قانونگذاری می‌کردند.
۲- انقلاب مشروطیت و وظائف بر زمین ماندة دولت
مشروطه‌خواهان ایران تنها انقلابیونی نبودند که پس از تأسیس نظم حقوقی سیاسی جدید و تحدید قدرت پادشاه یکی از اولین نگرانی‌های‌شان ارتباط میان دولتِ مستقر در پایتخت و قدرت‌های چندین و چندگانة موجود در ولایاتِ دور و نزدیکِ کشور باشد. مشروطه‌خواهان انقلابی فرانسه نیز در فاصلِة کوتاهی پس از تشکیل مجلس ملی، لزوم رسیدگیِ فوری و فوتی به استان‌های کشور را در دستور کار خویش قرار دادند. سی‌یه‌یِس، شناخته‌شده‌ترین طراح انقلاب مشروطة این کشور، در ۷ سپتامبر ۱۷۸۹ یعنی در فاصلة کمتر از دو ماه پس از پیروزی انقلاب، به مجلس ملی این کشور پیشنهاد داد که هر چه سریع‌تر «کمیسیونی سه نفره تشکیل شود تا در اسرع وقت برنامه‌ای برای شهرداریها و استان‌ها جهت ارائة به مجلس تهیه کرده تا مبادا شاهد پاره‌پاره شدنِ پادشاهی فرانسه به تعداد کثیری حکومت‌های کوچک در شکل جمهوری باشیم و بالعکس فرانسه بتواند واحدی یکّه را که تمامی مناطقش از یک نظام قانونی و اداریِ واحد پیروی میکنند تشکیل دهد». (۳۶) کمیتة مورد نظر، هم سریع‌تر از آنچه سیه‌یِس انتظارشرا داشت (فقط یک هفته پس از نطق مذکور) تشکیل شد و هم گزارش‌اش را حقیقتاً در اسرع وقت (در ۲۹ سپتامبر) به مجلس ارائه داد. کمیته‌ای که سیه‌یِس به عنوان نمایندة «طبقة سوم» خود نیز عضو آن بود، (۳۷) با یک تیر، دو نشان عمده را هدف قرار داد و در انجام وظیفه‌ای که به او سپرده شده بود -یعنی آنکه کاری کنند که «فرانسه به عنوان یک کل» باقی بماند- موفق شد. همه چیز بر اساس نمایندگی ساماندهی شد. یعنی اصل بر این گذاشته شد که مردم سراسر فرانسه (به معنیِ مردانی که از میزان مشخصی بیشتر در سال مالیات می‌پرداختند) نمایندگانی را به مجلس ملی بفرستند. برای حفظ برابری، یعنی تناسب میان ساکنان یک خطه با تعداد نمایندگانی که به مجلس ملی فرستاده می‌شد، کشور به هشتاد استان (دپارتمان در زبان فرانسه) تقسیم شد؛ (۳۸) (با پاریس ۸۱). سپس برای تعیین تعداد نمایندگان، ضریبی به تناسب جمعیت در نظر گرفته شد. این ۸۱ منطقه همچنین به مراکز اداریِ کشور تبدیل شدند. به عبارت دیگر ساختار سیاسی و اداری کشور دارای نقشة واحدی شد که بر تمامی سایر نقشه‌های هویتی و منزلتی غالب گشت. در دفاع از این پیشنهاد، سیه‌یِس یادآور شد که فقط با «ترسیم مرزهای جدید و خطه‌های جدید است» که میتوان مطمئن بود که وابستگی‌های نمایندگان، دیگر وابستگی به خطه‌ها و ایالاتِ‌شان نخواهد بود و «از منفعتی جز منفعت ملی» دفاع نخواهند کرد. (۳۹)
۱-۲ قوانین ناظر بر ایالات و ولایات
رسیدگی سریعِ نمایندگان اولین مجلس مشروطه به امور ایالات و ولایات نیز از اهمیت این موضوع نزد آنها حکایت داشت. اما آنها، بر خلاف همتایان فرانسوی خود که برای نظم حقوقی جدید، جغرافیای اداری جدیدی را پی ریختند، ترجیح دادند که به جغرافیای اداری سابق دست نزنند و نظم سیاسی جدید را بر همان نقشة سابق پیاده کنند. این تصمیم، کار نیروهای سیاسیِ متعلق به نظم پیشینرا که علیرغم انقلاب، حوزة جغرافیایی اقتدارشان دست نخورده باقی مانده بود برای مقابله با مجالس ایالتی که اکنون و بر خلاف مجالس تنظیمات باید توسط مردم انتخاب می‌شدند آسان‌تر کرد. تصمیم دیگری که آن نیز به نحو چشمگیری باعث شباهت نظم جدید با نظام پیش از انقلاب مشروطه بود، تصویب قانونی بود همزمان -و تقریباً همنام- با تصویب قانون «تشکیل انجمنهای ایالتی و ولایتی» که نه فقط از حوزة اختیارات این انجمنهای مردمی می‌کاست، بلکه کفة ترازوی اقتدار قوة مجریه را به نفعِ شخص اولِ آن یعنی پادشاه سنگین می‌کرد: «قانون تشکیل ایالات و ولایات و دستورالعمل حکام» (۴۰).در خطوط بعد به تأثیر این قانون و دست نخورده ماندن جغرافیای اداری بر کارکردِ انجمنهای ایالتی و ولایتی اشاره خواهم کرد.
در اهمیت جایگاه حقوقی انجمنهای ایالاتی و ولایتی در نظام مشروطه -علاوه بر این واقعیت که قانون اساسی آنها را در زمرة یکی از «قوای مملکتی» قرار داد-، میتوان به سایر مواد قانون اساسی که ناظر بر آنها بودند استناد کرد. به فراگیر بودن، آنها (اصل ۹۰)، به انتخابی بودن‌شان توسط مردم (اصل ۹۱)، به آنکه با رعایت حدود قوانین مقرره، «اختیار نظارت‌نامه در اصلاحات راجعه به‌منافع عامه دارند» (اصل ۹۲) و نهایتاً به آنکه «صورت خرج و دخل ایالات از هر قبیل به‌توسط» آنها منتشر می‌شد. (اصل ۹۳).
در اهمیت قانون تشکیل و وظائف انجمنهای ایالتی و ولایتی از منظر تمرکززدایی سیاسی بسیار گفته شده و ایرادات آن نیز در مجموع شناخته شده هستند. در فهرست ایرادات از جملهبه «ترتیب ناصحیح مواد، فقدان قوة مجریه برای انجمنها، معلوم نبودن مرجع شکایات» (۴۱) اشاره شده است. کنترل مالی دولت بر امور انجمنها، از طریق محروم کردن آنان از وضع هرگونه مالیات و تنها مجاز دانستنِ آنها به «تقسیم مالیات همان محل» بسته به حوائج (ماده ۹۲ قانون انجمنها) (۴۲) و کنترل سیاسی دولت بر آنها که از طریق مادة ۹۸ این قانون تضمین شده است، در زمرة مسائلی هستند که فعالیت آنها را محدود می‌کردند. (۴۳) قانون انجمنهای ایالتی و ولایتی با تمام ضعف‌هایش سند سیاسی مهمی بود که از تلاش برای تراکم‌زداییِ امور در کشور حکایت داشت، اما از اینکه چکونه این تراکم‌زدایی قرار بود به تمرکززدایی امور بینجامد چیزی نمی‌گفت. این وظیفه به قانون دیگری واگذار شد که شاید به دلیل تشابه اسمی با قانون انجمنها کمتر مورد توجه تاریخ‌نگاران قرار گرفته است، اما از این نظر که به تقسیمِ کار واقعی میان نهادهای ملی و محلی توجه دارد قانون مهم‌تری از قانون تشکیل انجمنها به‌شمار می‌رود.
تردیدی نیست که پس از موفقیت در گرفتن دستخطی که به ملت ایران امکان برخورداری از مجلسی متشکل از نمایندگان‌شان را می‌داد، انقلابیون مشروطه با ایجاد امکان انتخابِ نمایندگان محلی توسط مردم، گام مهم دیگری در اثباتِ اراده‌شان برای گسست با نظم سیاسی ماقبل مشروطیت برداشتند. امااغراق نخواهد بود اگر بگوییم که همین نمایندگان با تصویب «قانونتشکیل ایالات و ولایات و دستورالعمل حکام» (۴۴) نه فقط در راستایِ اقتداربخشی به نهادهای محلی گامی به عقب برداشتند و عملاً وضعیت را به شرایط پیشین بازگرداندند، بلکه زمینة قانونی مناسبی را برای استفاده از قوة قهریه به عنوان بازوی اصلیِ گسترش نفوذ اقتدار دولت به قلمرو سرزمینیِ آن تدارک دیدند. به عبارت دیگر، با تصویب «قانون تشکیل ایالات و ولایات و دستورالعمل حکام»، سازمان اداری کشور به همان وضعیتی برگشت که انقلاب مشروطه برای تغییر آن به‌وقوع پیوسته بود. «قانون تشکیل ایالات و ولایات و دستورالعمل حکام»از نظر اقتدار و قدرتی که برای حکام و فرمانروایان ایالات و ولایات قائل می‌شد، میراث دوران ماضی بود برای ایرانِ جدید.
۲-۲ «قانون تشکیل ایالات و لایات و دستورالعمل حکام»
«قانون تشکیل ایالات و لایات و دستورالعمل حکام»، برای تسهیل امور سیاسی، «مملکت محروسه ایران را بایالات و ولایات» تقسیم می‌کرد و ایالت را «قسمتی از مملکت که دارای حکومت مرکزی بود» و ولایت را «حاکم‌نشین جزء» می‌دانست. قانون تصریح داشت که کشور «فعلاً منحصر به‌چهار ایالت است (آذربایجان) (کرمان و بلوچستان) (فارس) (خراسان)». در این تقسیم‌بندی، ولایات وضع نامعلوم‌تری داشتند و قسمتی از مملکت بودند که «دارای یک شهر حاکم‌نشین و توابع باشد» و از نظر سیاسی حکومت آنها می‌توانست یا «تابع پایتخت یا تابع مرکز ایالتی باشد». (ماده۳).
نگاهی به سایر اصول این قانون مؤید این امر است که این قانونبرای «تسهیل امور سیاسی» کشور راهی جز بازسازی همان نظم ماقبل مشروطیت نیافت. ماده چهارم «قانون تشکیل ایالات و لایات و دستورالعمل حکام»، در کنار نهادهای ایالتی و ولایتی (موضوع قانون انجمنهای ایالتی و ولایتی) و نهادهای مرکزی (یعنی همان‌هایی که وزرا برای انجام امور قوة مجریه در ایالات و ولایات تأسیس می‌کردند)، حُکم به تأسیس رشته نهادهای سومی می‌داد تحت نظر حکام و فرمانفرمایان که به تصریح مادة ۷ همین قانون، «بموجب فرمان اعلیحضرت همایونی و تصویب وزارت داخله» به این سِمَت منصوب یا از آن معاف می‌شدند.
اما این حُکام و فرمانفرمایان از چنان قدرتی برخوردار بودند که توان جلوگیریِ کامل نه فقط از فعالیتِ انجمنهای محلی (اعم از انجمنهای ولایتی و ایالتی و بلدیه) را داشتند، بلکه بر همة شعب اداراتی که قوة مجریه -اعم از کشوری و لشکری- در ایالات و ولایات تأسیس می‌کرد دستِ بالا را داشتند. حکام حق داشتند که «به‌ادارةولایتیوبههیئتاحصائیهوبه ادارةمالیهوانجمنولایتیوادارةبلدیهوکمیسیون‌هاونرخارزاق،عقایدوملاحظاتخودشانرااخطار» نمایند و این ادارات موظف بودند که «ملاحظاتخودشانرابحاکمتقدیم» کنند (ماده ۹۶). همچنین آنها «به‌ادارات نظمیه و ضبطیه کرسی ولایت و بلوکات که جزو حکومت هستند حکم میکنند و از آنها راپرت می‌گیرند» (مادة۹۷)؛ آنها می‌توانستد «نظر به آداب و عادات و اخلاق اهالی ولایت بعضی قواعد لازمه را چه عمومی باشد چه خصوصی مرتب نموده اعلام نمایند» و در کار «دوائر حکومتی و نظمیه» برخی «تصرفات» کرده و «اقداماتی» را مقتضی بدانند (ماده ۱۰۵). تمامی «این قواعد،... برای اهالی حتمی‌الاجرا» بود و تا «موقوف» نمی‌شد، «در قوت خود باقی» بود و «اشخاصی که برخلاف این قواعد رفتار» می‌نمودند «محاکمه و تنبیه» می‌شدند (ماده ۱۰۶). البته «انجمن ولایتی و اشخاص متفرقه و کذالک ادارات بلدیه حق» داشتند که «به‌وزارت داخله و به‌مجلس شورای ملی از قواعدی که ایجاد شده شکایت نمایند» ولی تا زمانی که «حکم نسخ نرسیده» باشد، «احدی حق نداشت از اجرای قواعد مزبوره ... تخلف نماید» (ماده ۱۱۰).
وظیفة ایجاد «اسباب امنیت جان و مال اهالی را از هر حیث چه در شهرها و دهات و چه در طرق و شوارع» به عهدة حاکم بود. «چنانچه دزدان و قطاع‌الطریق در نقطه‌ای از نقاط ولایت پدید آیند و ادارات نظمیه و ضبطیه از قلع و قمع آن عاجز باشند باید حاکم فوراً اقدامات مؤثره سریعه را بعمل‌آورده مأمور مخصوصی برای انجام این مأموریت بمحل لازم روانه کند و در صورت لزوم بقوای نظامی ولایتی رجوع نماید» (ماده ۳۵).همین حکام و فرمانفرمایان، مکلف به «مراقبت و مواظبت» لازمه بودند که در قلمرو مأموریت‌شاناست «انجمن‌هائی‌که مخالف قوانین موضوعه است تشکیل نشود» (ماده ۳۹)و در صورتی که «مشاهده کنند که اقدامات انجمنی یا حوزه مخالف اصلی از اصول قانونی بوده تولید فسادی میکند یا قسمتی از اهالی را بر قسمتی می‌شوراند و باعث فساد و تخریب اخلاق میشود پس از تحقیق حق دارد آن انجمن یا حوزه را تعطیل کند» و اگر هم تشخیص می‌دادند که فرصت تحقیق ندارند «و احتمال خطر و فساد عاجل» است، حق داشتند که «فوراً آن انجمن را تعطیل نماید تا رسیدگی لازم در محکمه عدلیه به‌عمل آید ». البته در ماده تصریح شده است که « در این موارد حاکم باید مراتب را به وزارت داخله و وزیر مسئول اطلاع دهد» (ماده ۴۰).
علاوه بر این اقتداربخشیِ قانونی، فصل سیزدهمِ قانون،«در باب ایلات و فرمانفرماها»(مواد ۳۹۶ تا ۴۳۳) بود و حاصل نگرانی از شورش‌های ایلی. این فصل قواعدی را وضع میکند که قابل قیاس با اعلان حکومت نظامی است: در بعضی از موارد،«اوضاع سیاسی و اداره و مصالح دولتی و مملکتی» ممکن است اقتضا کند که «چند ولایتی که موافق قوانین تشکیل و منظم شده به‌طور استثناء از قاعدة کلی» تحت نظارت بلاواسطه یک نفر «رئیس کل که مأمور به اقامت در محل و نظارت بکلیة امور کشوری خواهد بود قرار داده شود». همچنین به اقتضای مواقع فوق‌العاده‌ای «از قبیل شورش بزرگ و اغتشاشات متمادی و جنگ و غیره»، دولت مجاز دانسته شده بود «به‌اختیارات حکومت ولایتی که قانوناً تشکیل و تنسیق شده بیفزاید». به این معنا که «موقتاً شخصی را با اختیارات وسیعه به‌سمت فرمانفرمائی در حدود همان ولایت برقرار نماید».
در مورد اول،یعنی زمانی که ایالت جدیدی از چند ولایت قانونی تشکیل شود، این ولایت «تحت نظارت و مسئولیت رئیس کل که ملقب بفرمانفرما است خواهد بود». و در مورد دوم، یعنی زمانی که نگرانی از اغتشاش جنگ باشد، «غیر از حاکم یک نفر بسمت فرمانفرمائی با قدرت و اختیاراتی که قانوناً بدین شغل تعلق میگیرد معین خواهد شد» (ماده ۳۹۶). همچنین در این ماده گفته شده بود که این وضعیت، «استثناء از قواعد عمومی است و موقتی خواهد بود و بعد از رفع احتیاج موقوف خواهد شد» (۴۵). قانون یادآور می‌شد که مادامی که «فرمانفرما در یکی از ولایاتِ جزو ایالت است (قلمرو مأموریت فرمانفرما) احکام قانونی او در تمام قلمرو ایالت مجری‌خواهد بود» (ماده ۳۹۸). فرمانفرماها این اجازه را داشتند که «در موارد مهمه در کلیة اموری که لازم بدانند مستقیماً عرایض را حضور مبارک اعلیحضرت اقدس همایونی تقدیم کنند»، البته قانون یادآور می‌شد که آنها «فرمانفرماها نباید در این حق خود سوءاستعمال نمایند و... فقط در موارد مهمه و در صورت ضرورت عرایض لازمه را مستقیماً به خاکپای همایونی عرض» کنند و در سایر امور «مکلفند موافق قوانین و نظامنامه‌ها به وزارتخانه‌های لازم رجوع نمایند». (ماده۴۱۷)
اینکه امور مهمه کدامند و تشخیص آنها با کیست، کمترین مشکل این بخش از «قانون تشکیل ایالات و لایات و دستورالعمل حکام» بود. مهم‌تر از آن، ناروشنی در نهادی بود که می‌توانست در مورد تشکیل اضطراری و «بطور استثناء از قاعدة کلیِ» تشکیل ایالات و ولایات تصمیم بگیرد. در متن قانون به هیچ‌یک از قوای مقننه و مجریه اشاره‌ای نشده‌است و حتی از شخص پادشاه نیز به عنوان تصمیم گیرنده در این زمینه صحبتی نیست. در واقع روشن نبود چه مقامی قانوناً حق داشت آنچه میتوان آن را «کودتای سرزمینی» یا کودتا به‌وسیلة منفک کردن بخشی از قلمرو کشور از قانون اساسی نامید ابلاغ کند.
۳-۲ انجمنهای ایالتی و ولایتی به محک تجربه
حقیقت آن است که تقریباً در هیچ‌یک از نقاط کشور احدی برای تشکیل انجمنهای ایالتی و ولایتی (حتی اگر روشن نبود که آن خطّه به عنوان ایالت شناخته خواهد شد یا ولایت، خواه از نوع مستقل و خواه از نوع وابسته) منتظر تصویب قانون انجمنهای ایالتی و ولایتی -که گاه نام موقت بر آن گذاشته می‌شد و گاه نه- نماند. در تبریز «انجمن ملی» که با هدف نظارت بر انتخابات مجلس اول شکل گرفته بود، «انجمن ایالتی تبریز» خوانده شد. (۴۶) در سایر شهرهای بزرگ و کوچک نیز از مجموع اسنادی که از تشکیل اولین مجالس ایالتی و ولایتی در دست است میتوان نتیجه گرفت که قاعده بر همین منوال بود. (۴۷) نتیجه آنکه اعضای انجمنهای ایالتی و ولایتی در اغلب ایالات و ولایات همان گروهی باقی ماندند که طبق مادة ۹ انتخابات صنفی برای نظارت بر انتخابات مجلس تشکیل شده بودند، یعنی همان افرادی «از معاریف طبقات ششگانه انتخاب‌کنندگان آن محل مرکب از شش نفر و در تحت نظارت موقتی حاکم یا نایب‌الحکومه همان محل» برگزیده شده بودند. (۴۸) به عنوان مثال، در اصفهان «انجمن موقتی ایالتی» در عمارت چهلستون با حضور جمعی از بزرگان شهر از جمله علما و تجار و دیوانیان و حضور مقتدرانة ظل‌السلطان که ۳۵ سال بود بر این شهر حکومت می‌کرد تشکیل شد. (۴۹) در این جلسه،ظل‌السلطان در مقام رئیس انجمن، پس از اعلام تبعیت از دستورات مجلس و اعلام اجرای «هر حکمی که از مجلس صادر شود ... به شمشیر»، نماینده‌ای را نیز از جانب خود تعیین کرد که «هر شنبه و سه شنبه در مجلس حضور پیدا کند» تا «احکامی را که از مجلس [صادر] میشود ..به موقع اجرا» برساند. (۵۰) به عبارت دیگر، از همان آغاز کار، انجمنهای ایالاتی و ولایتی به نهادهایی مبدل گشتند مستعدِ نفوذ قدرت‌های محلی به همان شکل و شمایلی که پیش از انقلاب مشروطیت داشتند. تصمیم انقلابیون مشروطه به دست نزدن به تقسیمات اداری کشور باعث شد که این امر به قاعده‌ای در دور دومی که این انجمنها پس از استبداد صغیر تشکیل شدند تبدیل گردد.
دومین نتیجة تبدیلِ انجمنهای نظارت که برای خدمت به قوة مقننه شکل گرفته بودند به انجمنهای ایالتی و ولایتی آن بود که این انجمنها خود را بخشی از قوة مقننه به‌شمار می‌آوردند و نه نهادی که باید گوش به زنگ دستورات قوة مجریه بوده و از او پیروی کند. در عمل و تا آخرین روز حضورشان در کشور تا قبل از آنکه با کودتای اسفند ۱۲۹۹ از صحنه اداری-سیاسی کشور کاملاً حذف شوند، انجمنهای ایالتی و ولایتی در واقع خود را «قائم‌مقام پارلمان» (۵۱) یعنی شعبة محلی مجلس شورای ملی و نه نهادی تحت نظارت وزارت داخله به‌شمار می‌آوردند. (۵۲)
نتیجة همة اینها آن شد که انجمنهای ایالتی ولایتی با چنان انبوهی از مشکلات روبرو شدند که علیرغم تمامی حسن نیتی که داشتند و تلاش‌هایی که برای حل و فصل آنها کردند، از پَسش بر نیامدند و خُرد خُرد کار را یا به همان نهادهایی سپردند که پیش از مشروطیت و در همان محل متولی انجام کارها بودند یا از صاحب‌منصبان محلی تقاضا کردند که خود رأساً وارد کار شده و به حل مشکلات بپردازند. انجمن ایالتی اصفهان که فقط سه روز پس از تأسیسش به این نتیجه رسید که از پسِ ازدحام مطالبات مردمی بر نمی‌آید، سعی کرد وقتش را به نحوی تنظیم کند که «قدری به احقاق حق مردم و قدری به مشاوره در امور و فکر به مصالح» بپردازد و چون این امر میسر نگشت تصمیم گرفت که هر روز فقط «بیست عرض استماع گردد». این تصمیم نیز چارة کار را نکرد و عاقبت انجمن مصمم گشت که شکایات مردمی را «به رکن‌الملک که مسئول عدلیه پیش از انقلاب» بود ارجاع دهد. (۵۳) وقتی نوبت به شکایات اصناف و تجار از یکدیگر و از ورود بی‌رویة اجناس خارجی رسید، انجمن ایالتی به تجار پیشنهاد داد که «خود مجلسی منعقد کنند از تجار محترم ... که امور تجارتی از انجمن به مجلس مزبور رجوع شود». (۵۴) علاوه بر تمامی این تلاش‌ها برای برون‌سپاری برخی از وظائف، هم در اصفهان و هم در مشهد، انجمن طی تلگرام‌های متعددی به مجلس تهران تقاضای تشکیل هر چه سریع‌تر انجمن بلدیه را نمود تا از رسیدگی به شکایات مردم از کاسبانی که یا ارزاق را گران می‌فروختند یا معابر را با اجناس‌شان می‌بستند یا با رفت‌و‌آمد گاری‌های‌شان در معابر به اطفال صدمه می‌زدند خلاص شود و همة این مسائل را به بلدیه بسپارد (۵۵).
با اینهمه، به نظر می‌رسد که مهم‌ترین مشکل انجمنهای ایالتی و ولایتی همچنان دو مبحثِ اصلی و سخت مرتبط به هم بود که ارادة ناظر بر ساماندهی سازمان اداری کشور را از همان اوایل قرن دوازده شمسی شکل داده بودَ یعنی موضوع قشون و مالیات‌ستانی. در این هر دو زمینه، میتوان گفت که همة تلاش‌های انجمنها بی‌نتیجه ماندند. انجمن اصفهان مشخصاً به دلیل تقاضا برای تخفیف مالیاتی که شامل گروه‌های مختلف مردم، اعم از روستائیان و اصناف و تجار می‌شد، مورد عتاب وزارت داخله قرار گرفت که «تکلیف انجمن محترم [را] مساعدت در وصول مالیات» می‌دانست و تهدید به انحلال شد «اگر بخواهد برخلاف آن رفتار نماید». (۵۶) انجمن ولایتی گیلان که برای تأمین قوای مستقر در این ایالت پس از مصالحه با رؤسایش «هشت هزار تومان پول پرداخت کرده بود» از تهران استدعا داشت که این وجه و همچنین دو هزارتومانی را که بابت «حقوق سواران امنیه داده بود» به وی مسترد گردد. (۵۷) انجمن ولایتی آستارا از اینکه مردم شهر «شب و روز از ترس کالشها» که «جمعی هم از فولادلو و شاهسون را با خود» همراه کرده‌اند و «اموال و وامیس دهاتیان را باقی نگذاشتند» (۵۸) شاکی بود، انجمن تبریز از اینکه «اشرار قوه حاجی صمد خان تمام محال‌های اطراف تبریز و ولایات جزو را گرفته» (۵۹) ؛ انجمن ولایتی مازندران از اینکه در «مازندران و استراباد .. جان و مال و ناموس عموم وطن‌خواهان گرفتار چنگال متمردین» است شکایت به تهران می‌کرد و یادآور می‌شد که چنانچه «فی‌الجمله تسامحی شود... به کلی از این دو ولایت سرحدی بایستی صرف‌نظر فرمایند» (۶۰) ؛ و انجمن ولایتی بیرجند گزارش می‌داد که «زیاده از یکسال است [که] ضعفای قائنات گرفتار دستبرد بلوچ سیستانی و بلوچستانی است که در این مدت از قتل و نهب فروگذار نکرده و بیشتر شتر قائنات را برده‌اند» (۶۱). انجمن بر این نظر بود که «سرکار شوکت‌الملک نمی‌تواند رفع بلوچ کند» و رعایا هم می‌گویند که «اگر سارقین سرکوب نشوند، به چه عنوان مالیات بدهیم» و «سرکار حشمت‌الملک هم که می‌توانند تا اندازه‌ای بلوچ سرحد را سرکوب نمایند، هر وقت نزد ایشان می‌رویم می‌گویند اردو را مخارج لازم است». (۶۲)
۴-۲ ترازنامة انجمنها ایالتی و ولایتی
واقعیت آن است که انجمنهای ایالتی و ولایتی را نه «قانون انجمنهای ایالتی و ولایتی» تأسیس کرد و نه «قانون تشکیل ایالات و ولایات و دستورالعمل حکام»، این نهادهای حکمرانی محلی را انقلاب مشروطیت بنا نهاد. تشکیل آنها پیرو نیازی بود یکصد ساله در لزوم گسترش نفوذ دولت به قلمرو کشور. آنها تالی مردمیِ طرح‌هایی بودندکه نخبگان قاجار برای پاسخگویی به این الزام از اوایل قرن سیزدهم شمسی ریختند اما به دلیل استبداد سلطنتی که هم اختیار عزل و نصب وزرا را برای خود می‌خواست و هم اختیار عزل و نصب حکمرانان و فرمانفرمایان محلی را، نتوانستند پاسخ شایسته به این نیاز باشند. همین بی‌پاسخ ماندن بود که عاقبت زمینه شورش‌های مردمی را که به انقلاب مشروطه منجر شد فراهم کرد. اکنون که انقلاب مشروطیت، مردم ایران را به «ملت ایران» تغییر داده بود، این ملت خود دست به‌کار تأسیس نهادهایی شد که گستردگی و فی‌البداهگی حضورشان در صحنة سیاسی بهترین گواه بر نیاز به وجودشان بود.مشروطه‌خواهانِ ایالات و ولایات با انتخاب مهم‌ترین بدعت انقلاب مشروطیت در نهادسازی به عنوان الگو، یعنی با الگو قرار دادنِ مجلس شورای ملی، تلاش‌های غول‌آسایی برای سر و سامان دادن به امور کشوری کردند که علاوه بر میراث نابسامان برجا مانده از سازمانِ اداری قاجاریه، باید هم با نیروهای استبدادی‌ای که در دربار و بیرون از آن به‌وفور یافت می‌شدند دست‌و‌پنجه نرم می‌کرد و هم باید برای حضور قدرت‌های بیگانة قدرتمند که اینک دیگر نه فقط در مرزها که درون آن نیز حضور داشتند چاره‌ای می‌اندیشید.
اما قهرمانی‌ها، بدعت‌ها و هوشیاری‌های مردمان در ایالات و ولایات وجه مشابهی نزد آن دسته نخبگان مشروطه‌خواهی که به مجلس رفتند تا قوانینی را برای سازمان اداری حکومت جدید تنظیم کنند نیافت. آنها که مهم‌ترین هدف‌شان تبیین سازمان سیاسی جدیدی بود که در آن قدرت پادشاه محدود و مشروط شود، بُعد جغرافیایی این قدرت را به کل نادیده گرفتند و نظام سیاسی جدید را بر همان ساختار جغرافیایی و در نتیجه اداری‌ای بنا نهادند که طی قرن‌ها ضامن استبداد سلطنتی در کشور بود. این ساختار علاوه بر آنکه بار سنگین وظائف متنوع و متعددی را بر دوش انجمنهای ایالتی و ولایتی گذاشت، آنها را به نحوی مستقیم و غیرمستقیم در تیررسِ تهدیدهای نیروهای صاحب اقتدار در ایالات و ولایات قرار داد. نیروهایی که به نظر می‌رسد در مرحله‌ای با کنار کشیدن کامل خود از صحنه، انجمنها و نیروهای مشروطه‌خواه ایالات و ولایات را دستِ تنها گذاشتند و در مرحلة بعد که این انجمنها تضعیف و نخبگان مشروطه‌خواه در ایالات دلسرد و متزلزل شدند، در هماهنگی با مستبدان خارجی انجمنهای ایالتی و ولایتی را از صحنة سیاسی خارج کردند.
۳- دستورالعمل حکام و دولت‌سازی رضاشاهی
تاریخ‌نگاری معاصر کشور برکشیده شدن رضاخان سردار سپه در مقام شخص اول مملکت را -پیش از آنکه رسماً با تأسیس سلسلة پهلوی به این مقام برسد- نتیجة عواملی می‌داند که دیرپاترینِ آنها تمایل دیرینة نخبگان کشور به تأسیس یک ارتش مدرن از همان فردای شکست ترکمانچای و گلستان بود و جدیدترینش شورش‌های خانمان‌سوزی از جمله در گیلان، در شمال غرب کشور و ارستان در آغاز دهة ۱۲۹۰ شمسی تا کودتای ۱۲۹۹ که به حضور رسمیِ رضاخان در صحنة سیاسی کشور انجامیدند. عواملی که گفته میشود باعث شد تقریباً تمامی نخبگان کشور در مواجهه با همة انواع قدرت‌طلبی‌ها و غیرقانونی‌های سردار سپه از زمان گمارده شدنش به این مقام تا انقراض سلسلة قاجار و تأسیس سلطنت پهلوی، در مقابل وی عقب‌نشینی کنند (۶۳). تردیدی نیست که حضور بهنگام رضاخان در صحنة نظامی کشور در حالی که ایران عملاً هموز در اشغال قوای بیگانه بود، موفقیت او در سرکوب شورش گیلان، توانایی‌هایش در نظم‌بخشی به اوضاع پایتخت و عواملی دیگر از این دست در برکشیده شدن او در جایگاه منجی کشور پس از کودتای ۱۲۹۹ شمسی و پذیرش وی در این مقام از سوی اکثر قریب به اتفاق مشروطه‌خواهان بی‌تأثیر نبودند. (۶۴) با اینهمه نمی‌توان نه در مسیری که او در برکشیدن ارتش به عنوان یگانه نیروی فائقه در کشور طی کرد و نه در نقش مدنی‌ای که او به عهدة همین ارتش گذاشت، ردّ پای ذهنیتی را که بر تحریر «قانون تشکیل ایالات و ولایات و دستورالعمل حکام» غالب بود ندید و ابزارهایی را که این قانون در اختیار وی گذاشته بود را عنصر مهمی در امکانش برای غالب کردن نوع مشخصی از دولت‌سازی بر کشور ندانست.
واقعیت آن است که افسران ارتش وفادار به رضاشاه در جایگاه همان حکام یا فرمانفرمایانی نشستند که «قانون تشکیل ایالات و ولایات و دستورالعمل حکام» آنان را به قادران مطلق بر سرنوشت نهادهای اداریِ دولتی و نهادهای مردمی محلی کرده بود. هر اغتشاشی -همانطور که «قانون تشکیل ایالات و ولایات و دستورالعمل حکام» مجوزش را داده بود- بهانه‌ای بود برای استقرار یک حکومت نظامی و نشستن این افسران در بالاترین جایگاه در نظام اداریِ کشور. فرمانفرمایانِ بلامنازعی که همین قانون به آنها حقّ سرکشی به همه ادارات دولتی و راپرت گرفتنو حساب پس ندادن را داده بود. فرمانفرمایانی که قانون به آنها نه فقط حقّ کنترل ادارات دولتی را می‌داد بلکه اجازة تعطیل کردن انجمنها -تا زمانی که شکایت به دولت برده شود و دولت این تعطیلی را مجاز نشمارد- و اعمال کنترل بر تمامی جوانب زندگی مدنی در ایالات و ولایات را داده بود. به دست گرفتن کنترل تمامی سایر نیروهای انتظامی همچون ژاندارمری و همچنین ایجاد نیروی نظامی جدیدی از اعضای نیروهای نظامی و انتظامی سابق، و غیره و غیره که همگی با اختیاراتی که «قانون تشکیل ایالات و لایات و دستورالعمل حکام» در اختیار گذاشته بود در دسترس قرار داشتند. و نهایتاً ناروشن بودن نهاد یا فردی که می‌توانست چنین تصمیماتی را اتخاذ کند البته مزید بر علت بود. به عبارت دیگر، افسران ارتش رضاخانی و سپس رضاشاهی، ردایی را بر دوش انداختند و در جایگاهی نشستند که حکام و فرمانفرمایانی که مشروطه خواهان برای گستراندنِ حاکمیت ملی آن را تعبیه دیده بودند. پس جای تعجب نداشت که جز ابراز نارضایتیِ گاه و بیگاه که طول عمر چندانی هم نداشت،کاری نمی‌کردند، حتی زمانی که این سیاست‌ها به تضعیف شدید نیروهایی می انجامید که خود در زمرة مشروطه‌خواهانِ صف مقدم قرار داشتند. البته شیوة حکمرانی رضاخانی مقاومت‌های بسیاری را در میان نهادهای اقتدار سنتی کشور به ویژه آن گروه‌هایی که از توان نظامی برخوردار بودند مانند ژاندارمری (۶۵) و ایلات و عشایر برانگیخت، مقاومت‌ها و اعتراضاتی که گاه دامان خود ارتش را نیز می‌گرفت (۶۶). هر چند خشونت اعمال شده برای فرونشاندن این اعتراضات و مقاومت‌ها، تصور هرگونه مقاومت دیگری را که ممکن بود در نهادهای مدنی شکل بگیرد از اذهان دور می‌کرد و از تسلیم مطلق جامعه در برابر رضاخان حکایت داشت، با اینهمه، نمی‌توان ابزارقانونی‌ای کهاین وادار کردن همة سایر نهادهای کشور به تسلیم مطلق را در اختیار سردار سپه قرار می‌داد، یعنی «قانون تشکیل ایالات و ولایات و دستورالعمل حکام» نادیده گرفت. قانونی که آن نیز همچون محدود و مشروط کردن قدرت پادشاه برخاسته از نگرانی‌های جدی مشروطه خواهان بود: نگرانی از بهم‌ریختگی کشور به علت تغییر حکومت استبدادی به مشروطه.
نهادِ حاکم و فرمانفرما، آنگونه که در «قانون تشکیل ایالات و لایات و دستورالعمل حکام» تبیین شده است، بیش از هر چیز از لزوم وجود عاملی حکایت میکند که در جایگاه ناظر بر عملکرد همة سایر نهادهای دولتی ایفای نقش میکند. تن دادن مشروطه‌خواهان به ایجاد یک چنین نیروی قاهری که کنترلش در اختیار پادشاه و وزارت داخله بود شاید از وقوف آنان به این امر حکایت کند که هر چند بر «مرکز سنتی قدرت استبدادی» فائق آمده بودند (۶۷) ، اما تعمیم اقتدار مشروطه به خارج از این مرکز، هم به معنای تاریخی و هم به معنای جغرافیاییِ آن را فوق‌العاده مشکل می‌دیدند.
۱-۳- قانون تقسیمات کشوری
پس از کودتای ۱۲۹۹، پیش از آنکه مبحث انجمنهای ایالتی و ولایتی به خوابی بیست ساله بروند، دوبار وعدة برگزاری انتخابات آنها داده شد. بار اول در دولت مشیرالدوله در اردیبهشت سال ۱۳۰۱ (۶۸) و بار دوم در دولت مستوفی‌الممالک در اردیبهشت ۱۳۰۲. (۶۹) عمر هیچ یک از این دو دولت که قصد داشتند پیش از برگزاری انتخابات با ارائة لوایحی به مجلس تغییراتی در قانون انتخابات انجمنهای ایالتی بدهند به اینکار قد نداد و پس از آن دیگر از برگزاری انتخابات یا تغییر قوانین ناظر بر انجمنهای ایالتی و ولایتی تا پایان دورة پهلوی اول صحبتی نشد. تنها پس از وقایع شهریور ۱۳۲۰ بود که این موضوع بار دیگر در مجلس و مطبوعات مطرح شد.
تردیدی نیست که در این سال‌های اولیة سدة ۱۳۰۰، مهم‌ترین نگرانی نخبگان کشور حفظ تمامیت ارضی و بازسازی اقتدار دولت بود. کمتر گروه یا جریان سیاسی‌ای را میتوان یافت که به تشکیل انجمنهای ایالتی و ولایتی به عنوان راه حلی برای این موضوع بیندیشد. از نگاه نخبگان سیاسی کشور، قدرت‌های فعال در ایالات و ولایات بیشتر به چشم موانعی بر سر راه یافتنِ راه حلی برای این مهم‌ترین نیاز روز کشور دیده می‌شدند تا ابزارهایی برای تحقق آن (۷۰). بخش دیگری از نخبگان نیز مشخصاً مدافع تمرکزگراییبودند. خواه برای بهبود وضعیت معارف و معیشت مردم، خواه برای گشایش چشم‌اندازی جدید در مقابل کشور و حتی ساختنِ ملتی جدید. (۷۱) در این میان البته به مواضع کسانی هم مانند میرجعفر پیشه‌وری (۷۲) بر می‌خوریم که بر این نظر بود که «در مرکز ولایات، ملت احتیاج به اجرای قانون اساسی دارد» و پیگیر آن که «چرا انجمنهای محلی را نمی‌خواهند تشکیل دهند؟ برای چه انتخاب نمایندگان دارالشورای ملی را حواله به سرنیزة حکومت نظامی میکنند؟ علت چیست که شوراهای بلدیه مسکوت عنه باقی مانده است؟» (۷۳). این انجمنها برای پیشه‌وری دو کارکرد داشتند :یکی آنکه در مسائلی که «مختص به یک محل است. مانند ماهیگیری در گیلان که اهالی خراسان بداً از آن اطلاعی ندارند. یا موضوع زراعت تریاک خراسان که ربطی به گیلانی‌ها ندارد... اهل محل خودشان فکر کنند و قوانین مطابق احتیاجات خود وضع کنند» (۷۴) ؛ و دیگری آنکه بتوان «به‌واسطة توسعة اختیارات اهالی محل به مرکزیت دادنِ حکومت کوشید». (۷۵) استدلال پیشه‌وری آن بود که پیش از توسعة تمدن گمان بر این بود که فقط «با زور سرنیزه ممکن است اهالی یک مملکت را در اطراف یک حکومت مرکزیت داد»، اما امروز «معلوم شده است که سرنیزه لازم نیست و به وسیلة اختیارات محلی و قوانین میتوان به آسانی از تمام قوای اهالی مملکت استفاده کرد» (۷۶). از همین رو پیشنهادش آن بود که «دولت باید بدون تأخیر، انجمنهای محلی را دعوت به انعقاد کند و اختیاراتی به اهالی بدهد ... و آنها را به کمک خود بطلبد» (۷۷).
به نظر می‌رسد که در زمانی که پیشه‌وری این خطوط را می‌نوشت، کشور مسیر خود را که همان مرکزیت دادن با زور سرنیزه بود را برگزیده بود و سردار سپه توانست با پشتیبانی اکثر نخبگان کشور و تکیه بر ارتش و امکاناتی که «قانون تشکیل ایالات و ولایات و دستورالعمل حکام» زمینه‌اش را فراهم آورده بود، سازمان اداری کشور را کاملاً به انقیاد و اختیار خود در آورد. سازمان اداری‌ای که تا سال ۱۳۱۶ که «قانون تقسیمات کشور و وظائف فرمانداران و بخشداران» به تصویب رسید، ساختارش دست نخورد اما از درون به شدت تغییر کرد.
مهم‌ترینِ این تغییرات ناظر بود بر بکارگیری کارمندان دولت. رضاشاه با تکیه بر «قانون استخدم کشوری» که در سال ۱۳۰۱ از مجلس گذشته بود، و شرکت در امتحانات را برای متقاضیان استخدام دولتی الزامی می‌کرد (۷۸) ، مناصب دولتی پیشین را همچون مستوفی و میرزا توسط کارمندانی در پایتخت و مراکز ایالات و ولایات جایگزین کرد که هر یک به وزارتخانه‌ای وابسته بودند. تعداد وزارتخانه‌هایی که به این صورت شعباتی در سرتاسر شهرهای کشور داشتند به ده عدد می‌رسید و مشتمل بود بر وزارتخانه‌های داخله، خارجه، عدلیه، مالیه، آموزش و پروش، تجارت، پست و تلگراف، فلاحت، طرق و شوارع، و صنایع. دولت ایران در سال‌های آخر سلطنت رضاشاه بالغ بر ۹۰ هزار کارمند رسمی داشت (۷۹) با جداول حقوق و پایة ترفیعات مشخص و حقوق بازنشستگی. (۸۰) البته اصلاحات دیگری، مستقیم و غیر مستقیمِ هم بر کیفیت سازمان اداری کشور تأثیر داشتند و هم گسترش نفوذ دولت به سراسر کشور. قانون نظام وظیفة عمومی که خدمت وظیفه را برای همة افراد ذکور ۲۱ سال اجباری می‌کرد (۸۱) ، توسعة چشمگیر آموزش و پرورش که به مرور زمان و با شتاب قابل توجهی زنان را نیز در بر می‌گرفت (۸۲) و کادر لازم آموزش و پرورش را در اختیار دولت قرار می‌داد، گسترش و نوسازی راه‌های کشورو نهایتاً فرونشاندن مهم‌ترین شورش‌های عشایری تا پایان دهة اول سدة ۱۳۰۰. زمانی که لایحة تقسیمات جدید کشوری در سال ۱۳۱۶ به تصویب مجلس رسید، وضعیت به‌گونه‌ای بود که به گفتة سفیر انگلیس «شبکة حکومت برسرتاسر حیات ملی گسترش یافته است». (۸۳)
از منظر سازماندهی جغرافیاییِ سامانِ اداری کشور و گسترش نفوذ دولت مشروطه به ممالک محروسه‌ای که میراث دوران قاجار بود، «قانون تقسیمات کشور و وظائف فرمانداران و بخشداران»، آن نوع قانونی بود که می‌بایست توسط مشروطه‌خواهانی که بر «مرکز سنتی قدرت استبدادی» غلبه کرده بودند و اکنون می‌خواستند نفوذ دولت مشروطه و حاکمیت ملت را به قلمرو سرزمینیِ اِعمال این حاکمیت بسط دهند، تصویب می‌شد. این قانون از طریق تقسیم کشور به ده استان، یعنی درهم شکستنِ وجه سرزمینیِ ساختار سنتی اقتدارهای محلی، نقطة پایانی بود بر سازماندهی اداری کشور که از دوران قاجار به لطف «قانون تشکیل ایالات و ولایات و دستورالعمل حکام» به حیات خود ادامه داده بود. اکنون که سازمان اداری کشور از درون تغییر کرده بود و حاکم و مستوفی و نایب‌الحکومه و فرمانفرما جای خود را به ده‌ها هزار کارمند رسمی‌ای داده بودند که در شُعبِ ولایتیِ ادارات زیر نظر وزرای متبوعه فعالیت می‌کردند، امکان جایگزینیِ ساختار سرزمینیِ این آخرین میراث قاجاریه فراهم شده بود. قانون تقسیمات کشوری، علاوه بر به‌هم‌ریختنِ کامل ساختار ایالات و ولایات نظم یکسانی را بر تقسیمات کشوری غالب کرد. نظمی که یادآور نظم هندسی‌ای است که انقلابیون فرانسه بر کشورشان پس از انقلاب ۱۷۸۹ حاکم کردند. (۸۴) همة استان‌ها به شهرستان و شهرستان‌ها به بخش، بخش‌ها به دهستان تقسیم می‌شدند و دهستان‌ها مرکب از قصبات و ده‌ها بودند (مادّه اول). (۸۵) از منظر تمرکز ساختارهای تصمیم‌گیری، قانون تقسیمات کشوری ۱۳۱۶ بیش از هر چیز به بازسازی دولتی می‌مانست که اکنون و به پشتگرمی دستگاه بوروکراتیکِ گسترده و قشون همه‌جا حاضرش، سودایِ تحکیم مدنیِ پایه‌های استبدادش را در سر داشت. یعنی سوداینشاندنِ دیوانسالاری دولت به جای قشون. (۸۶)
به نظر می‌رسد که تصویب سریع قانون تقسیمات کشوری در مجلس، که سفیر انگلستان آن را «پیش‌نویسی شتابزده» (۸۷) توصیف میکند و در عمل نیز هنوز جوهرش خشک‌نشده موضوع چندین و چند اصلاح قرار گرفت (۸۸) ، قرار بود دستِکم به یک نیازِ جدی هم در ارتباط با توسعه پاسخ بگوید.آن نیاز جدی، چیزی نبود مگر سامان‌دهیِ اوضاع فلاحت در کشور که علیرغم مصادرة روستاها و قصبات متعدد توسط رضاشاه، برای خود یا پیشکش کردنبه فرماندهان ارتشش، هنوز تقریباً در انحصار مالکان و زمین‌داران بزرگ بود. جهت‌گیریِ فلاحتیِ اصلاحات اداری سال ۱۳۱۶، ازوظائفی که برای فرمانداران (که طبق این قانون مقتدرترین و متنفذترین فرد در این سلسله مراتب سازمانی به‌شمار می‌آیند) در قانون تقسیمات کشوری معین شده است واضح است. همچنین از وظائفی که طبق «نظامنامة شورای شهرستان» (۸۹) که در همین ماه آبان ۱۳۱۶ تصویب شد برای این شورا تعیین شدواز مواد «قانون عمران» (۹۰) که در ۲۵ آبان ۱۳۱۶، یعنی کمتر از ده روز پس از تصویب «قانون تقسیمات کشوری و وظائف فرمانداران و بخشداران» به تصویب رسید.
دومین وظیفة فرمانداران پس از «حفظ سیاست عمومی دولت در حوزة مأموریت خود»، «جدیت در پیشرفت امور فلاحت و وادار کردنِ اهالی و ملاکین به‌اجرای برنامه فلاحتی [است] که از طرف ادارة کل فلاحت داده میشود» (بند ۲- ماة ۱۰). ماده ۱۸ همین قانون فرماندار را به عنوان رئیس «شورای اداری شهرستان» (که طبق مادة اول نظامنامه‌اش، متشکل بود از «رؤسای ادارات لشکری و کشوری هر شهرستان») معرفی کرده بود و وظیفة شورا را پیش از هر چیز «تهیة وسایل بهبودی امور فلاحتی و آبادی و عمران شهرستان و بهداشت آن بود». اینها وظائف فرماندار و شورای شهرستان بودند. اکنون «قانون عمران» که گفتیم همزمان با قانون تقسیمات تصویب شد، وظائفی را برای مالکان تعیین می‌کرد که دستِ کمی از وظائف دولت نداشت و فرمانداران را همچون ناظر بر انجام این وظائف تعیین می‌کرد. مادة اول این قانون، «مالکان اراضی فلاحتی را مکلف به‌عمران آن» می‌دانست. عمران، طیف گسترده‌ای از موضوعات را در بر می‌گرفتکه گفته شده بود مقصود از آن «حاصل شدنِ حداکثر استفادة فلاحتی به‌وسیلة احداث و احیاء و تعمیر قنوات، دائر کردنِ اراضی بایر، دائر نگاه‌داشتنِ انهار بطریق اصول فنی فلاحتی و بهداشتی» است. «احداث و اصلاح خانه‌های رعیتی با رعایت اصول بهداشتی». همچنین «توسعة راه‌های فرعی بین دهات، ایجاد پست‌های بهداشتی، خشک کردن کردن اراضی باتلاقی به‌وسیلة زه‌کشی» مشمول عمران بود. وجه استبدادیِ ماجرا در آن بود که شورای بخش «به‌فراخور استعداد ترقی و آبادی هر دهستان»، «برنامة راهسازی و بهداری و ...» را تنظیم می‌کرد و «مدت اجرای برنامه و مصارف آن و سهم هر یک از مالکین آن دهستان را در هزینه و ترتیب اجرای آن» نیز معین می‌کرد (ماده ۲). البته در همین ماده گفته شده بود که «اشخاص ذینفع» حق اعتراض دارند. اما نهایتاً این اعتراض به شورای شهرستان که فرماندار رئیسش بود می‌رسید و او حکم نهایی را صادر می‌کرد. مقرر شده بود که اگر مالک به هر دلیلی خواه «عدم موفقیت ... در تهیة وسائل عمران بواسطة بی‌اطلاعی یا ضعف قوا» یا «بر اثر مسامحه و بی‌قیدی» از این برنامه پیروی نکند و «اقداماتی که برای وادار کردن او بعمران [انجام می‌شوند]...مؤثر نشود»، ملک یا قنات «بوسیلة شرکتها و مؤسات بهره‌برداری فلاحتی» که قرار بود وفق مادة ۲۱ قانون تقسیمات کشوریِ مصوب همان ماه و سال تشکیل شوند «بحساب مالک یا به عنوان اجاره برای مدتی که شورای بخش معین میکند اداره و عمران» شوند. (ماده ۴). برنامه‌هایی به گفتة سفیر انگلیس «بلندپروازانه مانند همة برنامه‌های شاه» (۹۱) بود و اجرایی شدنش البته نیازمند زمان زیاد و دیوانسالاری‌ای بود چندین برابرِ آنچه رضاشاه در اختیار داشت و به احتمال زیاد نیز نه هیچوقت اجرا شد و نه توانست از قدرت و اقتدار مالکان بزرگ زمین اندکی بکاهد. در عمل تنها نتیجة ملموس «قانون تقسیمات کشوری و وظائف فرمانداران و بخشداران»، از بین رفتن تقسیمات کشوری‌ای بود که انجمنهای ایالتی و ولایتی می‌توانستند بر پایة آن تشکیل شوند. مادة ۲۶ قانون ۱۳۱۶ تصریح می‌کرد که «قانون تشکیلات ایالات و ولایات و دستورالعمل حکام مصوب ۱۴ ذیقعده۱۳۲۵ قمری و کلیه قوانین دیگر در آن قسمتی که مخالف با‌این قانون است نسخ میشود».
قانون تقسیمات کشوری سال ۱۳۱۶ کشور ایران را با تناقضی بزرگ از منظر نقشة سیاسی روبرو کرد. در قانون اساسی و قانون انجمنهای ایالتی و ولایتی، کشور همچنان به ایالات و ولایات تقسیم می‌شد و از منظر اداری و برنامه‌ریزی برای توسعه، یعنی همان ابزارهای گسترش نفوذ دولت به قلمرو همین کشور، به استان و شهرستان و بخش. همین کشور بی‌نقشه بود که با اشغال نیروهای نظامی بیگانه و استعفای رضاشاه از مقام سلطنتاکنون، یعنی در شرایط فروپاشی سیاسی، باید راهی برای دست و پنجه نرم کردن با انبوه مشکلاتی می‌یافت که گویی بناگاه با آن روبرو شده بود. مشکلاتی که به گفتة آبراهامیان به دو صورت رخ نمودند، یکی مشکلات ناشی از رقابت‌های قومی و دیگر مشکلات ناشی از اختلافات فاحش طبقاتی‌ای که در یک سوی آن زمین‌داران بی‌اندازه ثروتمند، تعداد معدودی صاحبان سرمایه‌های تجاری و برخی کارمندان عالیرتبة دولتی قرار داشتند؛ و در سوی دیگرش، انبوه توده‌های بی‌اندازه فقیر. و در میان این‌دو، گروه اجتماعیِ جدیدالتأسیس و تحصیل‌کردة نسبتاً کوچکی که تقریباً منحصراً در شهرها متمرکز بود. (۹۲)
۲-۳ دولت و نهادهای منطقه‌ای ۱۳۳۲-۱۳۲۰
در فاصلة شهریور ۱۳۲۰ و مرداد ۱۳۳۲، مجلس ایران دوبار به طور جدی به بحث انجمنهای ایالت و ولایتی ورود کرد. یکبار پس از تشکیل فرقة دموکرات و تأسیس انجمن ایالتی آذربایجان توسط میرجعفر پیشه‌وری و بار دوم، زمانی که حاجعلی رزم‌آرا بحث ساماندهی مجدد سازمان اداری کشور را به عنوان یکی از مهم‌ترین برنامه‌های دولت خود در تیرماه ۱۳۲۹ مطرح کرد. شواهد حکایت از آن دارد که هم در مباحثی که بار اول در همراهی همدلانة مجلس شورای ملی با این بحث صورت گرفت و هم در نقطه‌نظراتی که بار دوم در مخالفت سرسخت اقلیت مجلس شورای ملی و مقاومت مجلس سنا برای تصویب لایحه صورت گرفت، آنچه اهمیتی نداشت، همان نظام‌بخشیِ مجدد به سازمان اداری-سیاسی کشور بود که مسلم بود بدون انجامش، تبیین هر نوع برنامه‌ای قانونی که ناظر بر بهبود وضعیت اقتصادی کشور باشد محال است.
تردیدی نیست که اغلب نخبگان سیاسی کشور که به موضوع انجمنهای ایالتی و ولایتی پرداختند از بی‌نظمی حاصل از تصویب قانون تقسیمات کشوری در این زمینه آگاه بودند. یعنی میدانستند که علیرغم آنکه ایالات و ولایات هنوز مورد اشاره در قانون اساسی کشور بودند، اما دیگر از منظر تقسیمات جغرافیایی وجود خارجی نداشتند. برخی از آنها پدید آمدنِ این موقعیتِ متناقض را نتیجة «منویات استبدادی و دیکتاتوری» زماندارانی میدانستند که در «باطن هیچگاه مایل نبودند که ملت در کارها شرکت داده و حاکمیت ملی را تصدیق نمایند» و «بعدها برای اینکه زنده شدن این فکر را مسموم نمایند، آمدند و شورای شهرستان‌ها را تحت نفوذ فرمانداران و بخشداران به‌وجود آوردند تا در حقیقت تأسیس انجمنهای ایالتی و ولایتی را خنثی و بی‌ثمر سازند». (۹۳) سید ضیاءالدین طباطبایی هم که با رفتن رضاشاه به ایران بازگشته بود و از اولین کسانی بود که از لزوم تراکم‌زدایی در امور دولت به‌واسطة اجرای قانون بلدیه صحبت به میان آورد در بند «ج» مادة اول مرامنامة حزب ارادة ملی (تأسیس ۱۳۲۳) هر چند از اجرای قانون تشکیل انجمنهای ایالتی و ولایتی سخن می‌گفت اما تشکیل آنها را منوط به «تجدید نظر در قانون تقسیمات کشوری و تعیین حوزه‌های استان‌ها و شهرستان‌ها» می‌دانست. (۹۴) حدود دو سال بعد نوبت به حزب توده و تشکیلات و روزنامه‌های اقماری‌اش رسید که با ارسال تلگرام‌های متعدد از اصفهان (۹۵) ، شهر شاهپور (۹۶) ، ماکو (۹۷) ، مشهد (۹۸) و دیگر شهرها به مجلس و فراکسیون حزب توده و روزنامه‌ها تشکیل فوریِ انجمنهای ایالتی و ولایتی را خواستار شوند، البته بدون آنکه به عدم امکان قانونی چنین کاری پیش از تغییرات قانونی لازم اشاره‌ای بکنند.
در این میان آنچه بحث انجمنهای ایالتی را به مرکز توجه تبدیل کرد، تشکیل فرقة دموکرات در آذربایجانِ تحت اشغال ارتش سرخ بود که در دومین بند از نخستین اعلامیه‌اش بر لزوم تشکیل انجمنهای ایالتی و ولایتی تأکید می‌کرد. تغییر وضعیت نگران کننده‌ای که مقابله با آن،مسئولان دولت و حتی اپوزیسیون مجلس و از آن جمله دکتر مصدق را به تکاپو انداخت تا علیرغم ناروشنی حقوقی در جایگاه قانونی این انجمنها، تدارک انتخابات آنها را ببینند. کابینة حکیمی که در سوم آبان ۱۳۲۴ تشکیل شده بود و در برنامه‌ای که در ۱۱ آبان ارائه کرداز موضوع سازماندهی اداری-سیاسی کشور سخن گفتواینکه دولتش عهده‌دار «تجدید نظر در قانون تشکیلات مملکتی و تصریح وظائف استانداران و فرمانداران و سایر مأمورین وزارت کشور» (۹۹) خواهد شد. اما در فاصلة چهل روز تغییر موضع کامل داد و در ۲۱ آذر وعدة اجرای انتخابات انجمنهای ایالتی و ولایتی را به نمایندگان داد». (۱۰۰) به نظر می‌رسد که رسمیت بخشیدن به انجمنهای ایالتی و ولایتی برای محدود کردن حوزة اختیارات، فرقة دموکرات و واداشتنِ وی به عقب‌نشینی از تغییر نام انجمن ایالتی تبریز به «انجمن ملی» و اعلام خودمختاری،یکیاز تدابیرِ عملی‌ای بود که رجال سیاسی کشور می‌توانستند به آن بیندیشند. حدود یک هفته بعد بخشنامه‌ای از سوی نخست‌وزیر ارسال شد به کلیة استانداران و فرماندارانکشور مبنی بر لزوم شروع انتخابات انجمنهای ایالتی و ولایتی. حکیمی پس از یادآوری اینکه دولت او از همان آغاز به کارش قصد احیای انجمنهای ایالتی و ولایتی را داشت، دلیل عقب افتادن این مهم را نیاز به اصلاح «قسمتی از مواد مزبور با قوانینی که بعداً تصویب شده» عنوان کرد، ولی یادآور شد که «اینک چون تصمیم دولت اینجانب بر این است که انجمنهای نامبرده تشکیل شود، به وزارت کشور دستور داده شد بدون فوت وقت مطابق قانون ۱۳۲۵ شروع به انتخابات انجمنهای ایالتی و ولایتی بنمایند». نخست وزیر همچنین یادآور شد که راجع به «موادی که در این قانون محتاج اصلاح است لایحه‌ای به مجلس ارائه خواهد داد». (۱۰۱)
به نظر می‌رسد که نه این تدبیر و نه تدابیر بعدی‌ای که قوام‌السلطنه که به جای حکیمی به ریاست وزرایی انتخاب شده بود در اعطای اختیارات بیشتر به انجمن ایالتی آذربایجان در قالب تصویب‌نامة هئیت وزیران، چارة کار را نکرد و فرقة دموکرات تا زمانی که از پشتیبانی ارتش سرخ برخوردار بود بر مواضع خود ناظر بر خودمختاری ایستادگی کرد و به همان شیوه نیز عمل کرد. انتخاباتی که حکیمی دستور برگزاری‌اش را داده بود در تعدادی از مراکز استان‌ها برگزار شد اما جز اخبار ناظر بر میتینگ‌های انتخاباتی یا اعتراض‌های حزب توده به انتخاب ملاکان با کمک استانداران و نیروهای نظامی به تقلب و متقابلاً اعتراض ملاکان به انتخاب اعضای حزب توده خبر دیگری از این ماجرا نرسید و با پایان غائلة آذربایجان این فصل از حیات انجمنهای ایالتی و ولایتی که بدون چارچوب مشخص قانونی برگزار شد بسته شد. تا با روی کار آمدن سپهبد رزم‌آرا بار دیگر و به نحو دیگری باز شود.
هم خود قوام‌السلطنه پس از خلاص شدن از غائلة آذربایجان و هم اغلب نخست‌وزیرانی که پس از وی روی کار آمدند و گاه عمر دولت‌‌شان به یکماه هم نکشید برای تدوین قانون جدیدی که انتخابات نهادهای استانی و شهرستانی را ممکن می‌کرد وعده‌هایی داده بودند. (۱۰۲) علی منصور هم که پیش از نخست وزیری رزم‌آرا در آغاز سال ۱۳۲۹ به این مقام رسید، در بند اول برنامه‌ای که به مجلس ارائه کرد یادآور شد که دولتش لوایحی را تهیه و پیشنهاد خواهد کرد برای تنظیم قوانین و مقرراتی جهت نوسازی سازمان اداری کشور «به ترتیبی ...که قسمتی از امور مردم که جنبة اختصاصی و محلی دارد، در شهرستان‌ها و استان‌ها به وسیلة دوائر محلی با تصویب انجمنهای منتخب اهالی و مراقبت و نظارت استانداران و فرمانداران اداره شود». (۱۰۳) سپس، علی منصور در اواخر خرداد رسماً لایحة «سازمان عمومی اداری کشور» را به مجلس ارائه داد. (۱۰۴)
به این اعتبار، اینکه بند اول برنامة دولت رزم‌آرا که در ششم تیرماه ۱۳۲۹ در مجلس قرائت شد ناظر باشد بر «تغییر در طرز کارهای اداری کشور و واگذاری کارهای عمومی محلی به دست مردم، از طریق تشکیل انجمنهای محلی در ده، بخش، شهرستان و استان و تغییر وضع زندگانی مردم ده‌نشین و ایلات به زندگانی مترقی» (۱۰۵) ، می‌توانست امری عادی و در ادامة روندی به‌شمار آید که همة دولت‌های پیش از وی اهمیتش را گوشزد کرده بودند.
مخالفت جبهة ملی با رزم‌آرا پیش از انتصابش به نخست‌وزیری آغاز شد (۱۰۶) و حکایت از آن داشت که حملة نمایندگان جبهة ملی به وی به واسطة برنامه‌اش در ساماندهی بهسازمان اداری کشور بهانه‌ای بیش نبوده‌است. با معرفی رزم‌آرا به عنوان نخست‌وزیر حملات شدید با لحنی تند و گزنده به وی از سوی نمایندگان عضو و مطبوعات طرفدار جبهة ملی ادامه یافت. نمایندگان جبهة ملی و مطبوعات وابسته به این جریان به بهانه‌های واهی و غیرمستند، لایحة دولت در این زمینه را به باد انتقاد گرفتند. در حملات به این لایحه که به صورت مادة واحدهای ناظر بر «اقدام و ادارة» امور محلی و اجتماعی که با «منافع عمومی محلی مردم کشور ارتباط دارد» توسط انجمنهای محلی که «در مرکز هر یک از شهرستان‌ها، بخش‌ها و دهستان‌ها تشکیل میشود» ارائه شده بود به تمایل رزم آرا در ایجاد فدرالیسم در کشور تعبیر شد و مقصود وی از اینکار را تسهیل در اهدای آسانِ امتیازات به کشورهای خارجی دانستند (۱۰۷). نمایندگان جبهة ملی در این فاصله موفق شدند مخالفت آیت‌الله کاشانی با لایحه را نیز جلب کنند و آیت‌الله کاشانی طی اعلامیه‌ای در ۲۸ تیر نسبت به تلاش اولیای امور در «ایجاد تشتت و تفرقه» به‌وسیلة «قانون پوچ و مضری» اعتراض کرد که قصد دارند ملتی را که «چندین قرن است تابع قانون واحد و حکومت واحده بوده، ابتدا به ممالک خودمختار داخلی و بعد ... به صورت دول مستقله در آورند و استفادات جنایت‌آمیزی که در نظر دارند از آن به عمل آورند» (۱۰۸). این دست مخالفت‌ها و عدم رغبت مجلس سنا نسبت بهتقاضای فوریت رسیدگی به لایحه که به‌‌دلیل نزدیک شدن تاریخ تعطیلی تابستانی مجلسین، مورد تقاضای رزم‌آرا بود، عاقبت رزم‌آرا را وادار کرد که انتخاباتی را بر اساس قانون انجمنهای و ولایتی سال ۱۳۲۵برگزار کند. انتخاباتی که به این صورت، چارچوب قانونی روشنی نداشت و اکنون با گذشت ۱۲ سال از تشکیل استانداری‌ها و فرمانداری‌ها نمی‌توانست به تأسیس نهادهایی بینجامد که حقیقتاً بتوانند به کمک مردم برای مشارکت در امور محلی یا به مدد دولت برای گسترش نفوذش بینجامند.
۳-۳ اصلاحات ارضی
به نظر می‌رسد که شکست رزم‌آرا در نوسازی سازمان اداری کشور همزمان نقطة عطفی بود در سیاست‌هایی که دولت برای گسترش نفوذ خود به قلمرو سرزمینی کشور داشت. در واقع شکست رزم‌آرا -فارغ از کارزاری که مصدق و یارانش علیه وی راه انداختند- از وجود تناقضی حکایت می‌کرد که نه فقط محمدرضاشاه که پیش از وی پدرش، مشروطه‌خواهان و پادشاهان قاجار نیز مگر به لطفِ نیروی نظامی از عهدة حلش برنیامده بودند. تناقضی ناظر بر اینکه هر نوع تمرکززدایی دولت، دستِکم در مراحل اولیه نه لزوماً به معنیِ مشارکت مستقیم مردم و گروه‌های پُرشمار و کم‌برخوردار درسرنوشت‌شان که به معنیِ قدرت‌گیری بیشترِ گروه‌های توانمند و کم تعدادی در ایالات و ولایات و سپس در استان‌ها و شهرستان‌ها بود که بخش عمده‌شان نیز نیروهای اجتماعی سنتی کشور به‌شمار می‌آمدند. نیروهایی که حتی اگر بخشی از قدرت و نفوذشان را مدیون شاه و دولت بودند، نگاه مثبتی به گسترش نفوذ دولت به حوزة اختیارات‌شان نداشتند.
با پایان یافتن ماجرای ملی شدن صنعت نفت، دولت ایران رشته قوانینی را برای تسهیل سرمایه‌گذاری فعالیت صنعتی تدوین کرد که مهم‌ترین آنها عبارت بودند بر بخشودگی‌های مالیاتی برای تولیدکنندگان کالاهای صادراتی، تسهیل اعطای تسهیلات اعتباری برای واردکنندگان ماشین‌آلات صنعتی و کاهش میزان تضمین‌های پایه برای سرمایه‌گذاران خارجی و نهایتاً تأسیس صندوق‌های اعتباری برای ارزیابی وام‌های پرداختی به صنایع. (۱۰۹) این قوانین و مصوبات جدید با استقبال بسیار زیادی در کشور روبرو شد به نحوی که در فاصلة سال‌های ۱۳۳۵ تا ۱۳۳۹، مجموع سرمایه‌گذاری بخش خصوصی در کشور چهار برابر شد، واردات کالاهای سرمایه‌ای از ۲.۳ میلیارد ریال به ۸.۲ میلیارد ریال رسید و تعداد کارگاه‌های مکانیزه ۵۰ درصد افزایش یافت. (۱۱۰) یک چنین رشدی که از آمادگی و اشتیاق گروه جدیدی در جامعة ایران برای حضور در صحنة اقتصادی کشور حکایت می‌کرد چشم‌انداز جدیدی را به رویمحمدرضاشاه که علاقمندی‌اش به توسعة کشور طبق الگوی سرمایه‌داری را همواره اعلام کرده بود (۱۱۱) گشود برایایجاد پایگاهی اجتماعی از آنِ حکومت خود.
تجربة اولین لایحة اصلاحات ارضی که در سال ۱۳۳۸ به مجلس ارائه شد و دچار چنان تغییراتی شد که تقریباً آن را از حیّز انتفاع انداخت، نشان داده بود که نمایندگان مجلس دست‌نشاندة وی نیز همچنان به بزرگ‌مالکان کشور بیشتر وابسته هستند تا به شاه. (۱۱۲) با کودتای ۲۸ مرداد، محمدرضاشاه به سختی می‌توانست بر آن قشری از جامعه که وجودشان را مدیون سیاست‌های توسعة دیوانسالاری و فرهنگی او و پدرش بودند -یعنی گروه‌های تحصیل‌کرده و میانیِ شهرنشین- به عنوان پایگاه اجتماعی حکومتش تکیه کند (۱۱۳). همچنینبه نظر می‌رسد که محمدرضاشاه از اینکه بتواند همچون پدرش بر نیروهای نظامی کاملاً وفاداری تکیه کند که نفوذ دولت را در قلمرو کشور تضمین کنند اطمینان خاطر نداشت. (۱۱۴) از سوی دیگر، بحران انتخابات دورة بیستم مجلس شورای ملی روشن ساخته بود که شاه بدون عقب‌نشینی در مقابل برخی از خواسته‌های اپوزیسیون نخواهد توانست فقط با تکیه بر نیروهای امنیتی و نظامی‌اش از این بحران جان سالم به‌در ببرد. انتخاب علی امینی که لیدر سیاسی گروه مستقل در انتخابات مجلس بیستم بود از همین عقب‌نشینی حکایت داشت. اما زمانی که امینی مهم‌ترین هدف دولت خود را انجام اصلاحات ارضی عنوان کرد و حسن ارسنجانی را که سال‌ها بود مبلّغ این اصلاحات شناخته می‌شد به وزارت کشاورزی منصوب کرد و او قانون اصلاحات را به تصویب کابینه رساند شاه با آن موافقت نمود. اریک هوگلند علت موافقت محمدرضاشاهرا با این برنامه، وجود چهار امتیاز اساسی برای او عنوان میکند:
نخست، اگر بزرگ‌مالکان که به‌طور سنتی بر نواحی زراعی سلطه داشتند کنار گذاشته می‌شدند، حکومت مرکزی می‌توانست دامنة اقتدار خود را تا روستا گسترش دهد. برای شاهی که تنها مسئله‌اش به‌حداکثر رساندنِ کنترل خود بر دستگاه حکومتی بود، این امر هدف مهمی به‌شمار می‌رفت. دوم، برنامه‌ای که شاه را در نقش پادشاهی اصلاح‌طلب نشان می‌داد که به رفاه مردمش علاقمند است به کسب وجهة او در میان گروه‌هایی کمک می‌کرد که بیشتر در زمرة طبقات تحصیلات‌کردة میانی شهری و حامیان عمدة جنبش مخالف بودند و شاه از عدم محبوبیت خویش در میان‌شان با خبر بود. سوم، کشاورزان که از شاه زمین دریافت می‌کردند، به پایه‌های تازة حمایت مردمی برای حکومت او تبدیل می‌شدند. و بالاخره تقسیم اراضی، مورد پسند دولت کِندی بود. (۱۱۵)
به نظرم میتوان یک منفعت دیگر را نیز برای حکومت پهلوی دوم در اجرای برنامة اصلاحات ارضی در نظر گرفت و آن راهی شدنِ سرمایه‌های مالکان زمین بود به حوزة تولید صنعتی که برنامة مورد علاقة شاه بود. (۱۱۶)
اصلاحات ارضی را میتوان گسستی در پارادایم حاکم بر شیوة پاسخگویی به دو نیاز اصلی کشور که از دورة ناصرالدین‌شاه آشکار شده بود دانست، یعنی گسترش نفوذ دولت و مشارکت مردمی در برنامه‌ریزی محلی. تا وقوع اصلاحات ارضی، همة تلاش‌ها بر ایجاد نهادهایی در مرکز و در ایالات و ولایات متمرکز بود که به واسطة آنها تعامل میان دولت و مردم بلاواسطه‌تر، بهتر و گسترده‌تر گردد بدون آنکه قانوناً به ساختار مالکیت دست زده شود. (۱۱۷) اصلاحات ارضی برای اولین بار در کشور مصمم گشت این ارتباط بلاواسطه را با تغییر در ساختار مالکیت در کشور صورت دهد. در این مراحل اولیه، توافق بر سر شیوة انجام کار کامل بود، آنچه مشکل‌زا شد، سازمان اداری‌ای بود که قرار بود این اصلاحات را همراهی کند.
در پایان دورة اول اصلاحات ارضی در پایان نیمة اول سال ۱۳۴۲، حدود ۲۷۰ هزار زارع، مالک زمین زراعی‌ای که روی آن کار می‌کردند بودند. (۱۱۸) ارسنجانی چارة کنترل و هدایت این ساختار مالکیت جدید را در ایجاد تعاونی‌هایی دیده بود که عضویت در آنها شرط دریافت زمین از سوی دولت بود. (۱۱۹) همچنین سازمانی در وزارت کشاورزی به نام «سازمان اصلاحات ارضی» ایجاد شد که بر تمامی جوانب کار نظارت داشت. هر چند پیش می‌آمد که کدخداها و همچنین مالکانی که خود سرِ زمین‌های‌شان حاضر بودند توسط کشاورزان به ریاست این تعاونی‌ها انتخاب شوند، اما روشن بود که با تشکیل این تعاونی‌ها -که مشخص بود نقشی سیاسی در ادارة کلّ روستا دارند- در ساختار اقتدار سنتی روستاها تغییری جدی به‌وقوع پیوسته بود و سازمان اداری کشور که بر اساس بخشداری استوار بود، دیگر توان کنترل این مجموعه را نداشت.
با رفتنِ امینی و جانشینی‌اش توسط اسدالله علم، محمدرضاشاه که از سویی به‌واسطة علم در جریان نارضایی بیش از حد مالکان بزرگ قرار می‌گرفت (۱۲۰) و از سوی دیگر هم از شورش زارعانی که حالا در انتظار مالک شدن بی‌تابی می‌کردند و برخی از آنها از پرداخت بهرة مالکانه امتناع می‌کردند (۱۲۱) نگران بود و هم از قدرت‌گیری تعاونی‌ها، مصمم شد شیوه‌های جدیدی را که در آن مالک راه‌های دیگری غیر از فروش زمین به دولت داشت را پیش بگذارد و چاره‌ای نیز برای کنترل تعاونی‌ها بیابد. شیوه‌های جدید واگذاری زمین به روستائیان که به صورت «پنج مادة الحاقی به‌قانون اصلاحات ارضی» در تاریخ ۲۷ بهمن ۱۳۴۱ تصویب شد، مالکان را مخیّر می‌کرد که یا همچنان به فروش زمین‌های‌شان به زارعان ادامه دهند، یا صرفاً آنها را اجاره دادهو هر پنج سال یکبار با بازبینی نرخ اجاره تا مدت سی سال به این کار ادامه دهند، یا وارد شراکت با زارعین شوند. (۱۲۲) تصویب این قانون الحاقی که نیاز به عقد قراردادی میانِ مالک و زارع داشت، انجام اصلاحات را کند کرد (۱۲۳) و البته امکانات زیادی را برای دور زدن قانون در اختیار مالکان قرار داد. مالکانی که هم بر دستگاه‌های اداری محل نفوذ داشتند و هم امکان تأثیرگذاری بر مأموران نظارت را. کنار گذاشته شدنِ معمار اصلیِ اصلاحات ارضی، یعنی حسن ارسنجانی در اسفندماه ۱۳۴۲ و جایگزین شدنش توسط یک ارتشی- سپهبد ریاحی- خود گواهی بود بر نگرانی شاه از اینکه اصلاحات ارضی که برگ برندة حکومتش بود به عکس خود تبدیل شود. (۱۲۴) نهایتاً برای مقابله با نفوذ تعاونی‌ها در روستاها، تأسیس آنها از سال ۱۳۴۷ متوقف شد و برنامه‌ای نیز برای ادغام آنها و جابجایی‌شان از روستاها به بزرگترین روستای محل که بالطبع بیشتر تحت نظر مالکان قرار داشت تنظیم شد. در سالی که پایان اصلاحات ارضی اعلام شد. تنها ۷۰٪ زارعان تحت پوشش ۸۸۰۰ تعاونی قرار داشتند و دو سال بعد تعداد آنها به ۳۰۰۰ تعاونی مادر کاهش یافته بود. (۱۲۵)
۴-۳ قانون تشکیل انجمنهای شهرستان واستان
در پایان دهة ۱۳۴۰، اصلاحات ارضی تغییرات زیادی را در کشور پدید آورده بود. در کنار حدود دو میلیون زارعی که صاحب زمین شده بودند، به همین تعداد و شاید هم بیشتر همچنان برای مالکانی که اکنون شاید دیگر چندان هم بزرگ‌مالک به‌شمار نمی‌آمدند کار می‌کردند. اصلاحات ارضی خوش‌نشینان و کارگران کشاورزی را به کل نادیده گرفته بود و آنها اولین گروه‌های روستایی‌ای بودند که راه شهر را پیش گرفتند. (۱۲۶) واگذاری زمین‌ها به روستاییان باعث گسترش کشاورزی معیشتی شد و دولت را وادار کرد که برای پاسخگویی به نیاز شهرنشینانی که هر روز بر تعدادشان اضافه می‌شد بیش از پیش به واردات محصولات کشاورزی روی آوَرَد.علاوه بر این، دولت برای جلوگیری از تورم، قیمت محصولات کشاورزی خریداری شده از روستائیان را که کمتر چاره‌ای جز فروش محصولات خود به دولت داشتند، پایین نگاه داشت. امری که خود به فقیر شدنِ بیشترِ بخشی از روستائیان صاحبِ زمین و مهاجرت‌شان به شهرها انجامید. همة این عوامل باعث شد که دولت بیش از پیش به فکر استفاده از تعاونی‌ها برای نفوذ خود در روستاها و بخش‌های کشور بیفتد و علاوه بر آن به نهادهایی بیندیشد که وعدة تأسیس‌شان در قانون اساسی داده شده بود. در ۳۰ خرداد ۱۳۴۹، دولت هویدا لایحة «تشکیل انجمنهای استان و شهرستان» را به تصویب مجلس رساند و بالاخره این انجمنها روی کاغذ دارای هویت قانونی‌ای شدند که با تقسیمات کشوری خوانا بود. (۱۲۷)
این قانون بر محور انجمن شهرستان می‌گشت. به عبارت دیگر، دولت موظف به برگزاری انتخابات در شهرستان‌ها می‌شد و سپس این نمایندگان منتخب شهرستان‌ها به همراه نمایندگانی که از سوی بخش‌ها به آنان می‌پیوستند، انجمن شهرستان را تشکیل می‌دادند و از میان خود دو نفر را برای عضویت در انجمن استان انتخاب می‌کردند (ماده ۲۹). نحوة انتخاب نمایندگان بخش‌ها کمی پیچیده‌تر بود: طبق مادة ۲۶ این قانون «انجمن هر دهیک نفر نماینده از میان اعضاء خود انتخاب و کتباً به بخشداری‌معرفی» می‌نمود. این «نمایندگانِ انجمنهای ده با دو نفر نماینده مرکز بخش که از طرف انجمن دهِ مرکز بخشیا انجمن شهر آنجا انتخاب» می‌شد، گرد هم می‌آمدند تا از «بین خودیا از ساکنین حوزه بخشداری نمایندهیا نمایندگان بخش را که واجد شرایط عضویت انجمن شهرستان باشد به‌اکثریت آراء» انتخاب کرده و برای عضویت در انجمن شهرستان معرفی نمایند.
برخلاف انجمنهای استانی که کار زیادی نداشتند و فقط هر سه ماه یکبار موظف به تشکیل جلسه بودند (ماده ۳۵)، انجمنهای شهرستان از وظائف و اختیارات گسترده‌ای برخوردار بودند. آنها طبق مادة ۵۱ این قانون اولاً ناظر بر «تصویب طرحهای عمرانی و اجتماعی حوزه شهرستان در حدود بودجه و اعتبارات مصوبانجمن با رعایت قوانین مربوط» بودند. این طرح‌ها تقریباً شامل تمامی امور محلی از تأسیس آموزشگاه‌ها اعم از حرفه‌ای و غیره تا ساختن راه‌های فرعی و روستایی و ایجاد و ادارة مؤسسات درمانی و بهداشتی و تعاونی با کمک دولت می‌شد. همچنین انجمن باید از اموال منقول و غیرمنقول متعلق به انجمن و مؤسساتی که خود دایر می‌کرد حفاظت می‌نمود و دربارة فروش آنها خود تصمیم می‌گرفت. می‌توانست قراردادهایی که برای انجام وظایف خود لازم می‌داند تصویب کند، در مورد مصرف وجوهی که به منظور انجام وظایف مقرر در این قانوناز منابع دولتی در اختیارش قرار می‌گرفت تصمیم بگیرد و بر آنها نظارت کند. در مورد رفع اختلافات بین شهرداریها و انجمنهای دهات حوزة شهرستان اتخاذ تصمیم کند و در مورد بسیاری از امور شهرستان در حوزه‌های اجتماعی، اقتصادی، آموزشی، تربیتی، فرهنگی و بهداشتی و عمرانی و خواربار و مایحتاج عمومی و غیره به درخواست ادارة مربوطه اظهار نظر کند. علاوه بر تمام اینها، در مادة ۵۲ قانون آمده بود که «دولت می‌تواند علاوه بر وظائفی که به موجب این قانون به انجمنهای شهرستان و استان واگذار گردیده وظائف بعضی سازمان‌ها و‌مؤسسات دولتی را نیزکه تاتاریخ تصویب این قانون که عهده‌دار این امور بوده‌اند به تدریج و به تناسب وامکانات محلی به انجمن شهرستان یا استان‌واگذار نماید و امکانات اجرایی و مالیمربوط را نیز در اختیار انجمن قرار دهد». شاید یکی از مهم‌ترین توانایی‌های این انجمنها آن بود که می‌توانستند «برای تأمین هزینة طرح‌هایی» که در خطوط پیشین به آنها اشاره شد «عوارضمخصوصی که منحصراً به مصارف مزبور خواهد رسید‌به طور موقت وضع با ذکر طرح مربوطبرای اطلاع عموم آگهی نماید». البته تأکید شده بود که 'عوارض مزبور نباید تأثیر سوئی در اقتصاد عمومی کشور داشته باشد» (مادة ۵۳). انجمن شهرستان قبل از وضع این عوارض مکلف به کسب اجازه از «کمیسیونی مرکب از وزراء کشور و دارایی و اقتصاد» بود. اما اگر کمیسیون «حداکثر ظرف دو ماه نظر خود را به انجمن اعلام» نمی‌کرد، انجمن می‌توانست آن را به اجرا بگذارد. (۱۲۸)
مشکل بزرگ انجمنهای شهرستان که همانطور که دیدیم مصداق واقعی تمرکززدایی و تراکم‌زدایی از دولت بودند و با این امکانات می‌توانستند جداً در گسترش نفوذ دولت از طریق جلب مشارکت محلی ایفای نقش کنند، در نحوة انتخاب اعضای آنها بود. انتخاباتی که روشن بود دست استاندار و فرماندار -یعنی دولت- را در گزینش این اعضا باز می‌گذاشت. مادة ۱۱ قانون، ناظر بر شیوة انتخاب آن تعداد از نمایندگانِ انجمن شهرستان بود که از بخش‌ها به آن ملحق نمی‌شدند. در این ماده آمده بود که «پس از وصول دستور وزارت کشور مبنی بر شروع انتخابات، فرماندار یا جانشین او مکلف است حداکثر ظرف پنج روز در هر شهرستان‌آگهی در حوزه انتخابیه منتشر کند تاکسانی که داوطلب عضویت انجمن شهرستان باشند از تاریخانتشار آگهی ظرف ده روز [مراتب] را به ... فرمانداری اطلاع دهند». داوطلب عضویت انجمن شهرستان باید هنگام اعلام آمادگی معرفی‌نامه‌ای به‌همراه داشت که -بسته به جمعیت شهرستان «۳۰ تا ۱۵۰ نفر»- از افرادی که خود واجد شرایط انتخاب کننده بودند آن‌را امضا کرده باشند. آنگاه فرماندار کمیسیونی را مرکب از «خود و رؤسای ادارات دادگستری و بهداری و آموزش و‌پرورش و در صورت غیبتیا نبودر محل قائم‌مقام‌های آنان و یک نفر معتمد محل تشکیل داده» به صلاحیتداوطلبان نمایندگی رسیدگیمی‌کرد و «اسامی واجدین شرایط در حوزهای انتخابیه را اعلان [می‌کرد] و رأی‌دهندگان فقط [می‌توانستند] به آنان رأی بدهند». (مادة ۱۲).
از چگونگی برگزاری انتخابات و اینکه با چه مشکلاتی روبرو شد (یا نشد) اطلاع زیادی نداریم. فقط این را می‌دانیم که «انتخابات انجمنهای شهرستان و استان در ۱۲ شهریور سال ۱۳۴۹ در سراسر کشور پایان یافت» (۱۲۹) و زمانی که در ۱۴ شهریور اسامی کامل انتخاب‌شدگان انجمنهای شهرستان اعلام شد، آشکار گشت که «حزب ایران نوین با دخالت کامل، انتخابات را برده است». (۱۳۰) امری که با توجه به کمیتة گزینش کاندیداها که علاو بر فرماندار همگی جز یک‌نفر رؤسای ادارات دولتی بودند، این مداخله کاملاً ممکنی بود. دور دوم انتخاباتِاین انجمنها همزمان با انتخابات انجمن شهر در مهرماه سال ۱۳۵۱ صورت گرفت (۱۳۱). البته در این فاصله تعدادی از مواد قانون اصلاح شدند (۱۳۲) که مهم‌ترین آنها عبارت بودند از ۱- پیوستن شهرستان تهران به انتخابات که به عنوان پایتخت از اولین قانون انتخابات مستثنی شده بود؛ و ۲- اینکه کاندیداهای عضویت در انجمن شهرستان می‌توانستند به عوض گردآوری امضا برای معرفی‌نامه‌های خود، از یکی از احزاب رسمی کشور معرفی‌نامه ارائه دهند. دو تغییری که نشان از تمایل قوة مجریه به گسترش نفوذ سازمان‌یافته‌اش به کل کشور و از آن جمله پایتخت داشت. به هر رو این انتخابات هم بدون حاشیه نبود و هنگام تدارک برگزاری‌اش علینقی کنی در اعتراض به عملکرد دولت هویدا در نحوة ادارة امور کشور از سمت خود به عنوان دبیرکل حزب مردم استعفا داد. (۱۳۳) بنا بر آمار رسمی، حزب ایران نوین حدود ۸۰٪ کرسی‌های انجمنهای شهرستان‌ها و شهرها را در این انتخابات از آن خود کرد. (۱۳۴)
فارغ از مداخلاتِ دولت هویدا و حزب ایران نوین در انتخابات، یک چیز مسلم بود و آن اینکه دولت در ایران پس از ۶۵ سال فراز و نشیب در رابطه‌اش با نهادهای منطقه‌ای بالاخره گویا مقیاس صحیحی برای مداخله‌اش در امور مناطق یافته بود. نه ایالات و ولایات که میراث دوران دولت غیرمتمرکز قاجار بودند، نه روستاها و بخش‌ها که همچنان و علیرغم اصلاحات ارضی تحت کنترل مالکان بزرگ قرار داشتند، و نه حتی استان‌ها که بزرگ‌تر از آن بودند که بتوانند عملی بیش از نظارت بر قلمروشان داشته باشند، این شهرستان‌ها بودند که به عنوان واحد جغرافیایی گسترش نفوذ دولت با مشارکت مردمرخ نمودند. تلخ آنکهدرست در همین برهه بود که افزایش درآمد دولت از فروش نفت، محمدرضاشاه را به فکر استفاده از راه‌های دیگری برای گسترش نفوذ دولتش انداخت.
۵-۳ افزایش قیمت نفت و نظام تک حزبی
همة شواهد و قرائن حکایت از آن دارند که از همین اواسط سال ۱۳۵۱ با افزایش تدریجی قیمت نفت، محمدرضاشاه مصمم گشتکه راه‌های دیگری را برای گسترش نفوذ دولت یا دقیق‌تر بگوییم حکومتش برگزیند. از زمان اصلاحات ارضی در سال ۱۳۴۰ تا یک دهه بعد درآمد دولت ایران از فروش نفت همواره تقریباً با درآمدش از سایر سرفصل‌های درآمدی که عمدة آن را مالیات تشکیل می‌داد برابری می‌کرد که نشان می‌داد رشد اقتصادی کشور با افزایش درآمد نفت همسو بود. از سال ۱۳۵۱ افزایش قیمت نفت که در آغاز کند و سپس شتابان شد، دولت را از امکانات مالی بی‌همتایی بهره‌مند ساخت. امکانات مالی‌ای که به افزایش هزینه‌های مصرفی دولت انجامیده بود و در همین سال نیز تورم بالا را به یکی از مشکلات دولت تبدیل کرده بود. (۱۳۵) برنامة چهارم توسعه در سال ۱۳۵۱ خاتمه یافت و برنامه‌ریزی‌ها برای برنامةپنجم در همین سال انجام شده بود. افزایش ناگهانی قیمت نفت در سال ۱۳۵۲، محمدرضاشاه را به فکر بازبینی برنامه انداخت. بازبینی‌ای که او خود در کنفرانسی در رامسر که از تاریخ دهم مرداد ۱۳۵۳ آغاز شد و دو روز ادامه داشت افق آن را علیرغم بررسی‌ها و پیشنهادات مسئولان سازمان برنامه تعیین کرد. این افق چیزی نبود مگر لزوم هزینه‌کرد تمامی درآمد حاصل از فروش نفت برای توسعه‌ای شتابان که قرار بود ایران را تا پایان برنامة پنجم توسعه به سطح ژاپن برساند. (۱۳۶)
یکی از وخیم‌ترین تبعات این تصمیم، افزایش لجام گسیختة تورم و فساد بود که به آن و به شیوه‌ای که حکومت برای مقابله با آن اتخاذ کرد در خطوط بعد خواهم پرداخت. آنچه کمتر به آن توجه شده است، سهم شهرستان‌ها بود از این افزایش بودجة دولت. سهم بودجة شهرستان‌ها در ارقام بازبینی شده بر ۹.۴ میلیارد ریال بالغ شد، در حالی که ۲۲۲ میلیارد ریال به امنیت داخلی اختصاص یافت که عمدتاً در اختیار ساواک قرار داشت. (۱۳۷) علاوه بر این، مقایسة بودجه قبل و بعد از بازبینی نشان می‌دهد که بودجة ناظر بر شهرستان‌ها تقریباً با این رقم در بودجة پیشین تفاوتی نکرده بود. در حالی که بودجه‌های ارتش، ساواک و طرحهای صنعتی، حداقل ۲ و حداکثر ۴ برابر شده بودند. (۱۳۸) ارقامی که حکایت از آن داشت که شاه برای سرکوب نارضایتی‌های احتمالی‌ای که این رشد شتابان ممکن است ایجاد کند به چه ابزاری می‌اندیشید.
همراه با تصمیم خودسرانه برای هزینه‌کردِ تمامی درآمد نفت برای توسعة صنعتی، شاه در همان سال ۱۳۵۳ تصمیم مهم دیگری را در حوزة سیاست اتخاذ کرد که به نظر می‌رسد باید چارچوب سیاسیِ آن تصمیم اقتصادی بوده باشد. شاه در اول اسفند سال ۱۳۵۳ دستور انحلال همة احزاب سیاسی کشور و تأسیس حزب واحدی را به نام «حزب رستاخیز ملت ایران» صادر کرد. حزب رستاخیز در ۱۱ اسفند ۱۳۵۳ اولین کنگرة خود را تشکیل داد. امیرعباس هویدا به دبیرکلی حزب برگزیده شد و دو نفر به عنوان چهره‌های شاخص حزب مطرح شدند: اولی جمشید آموزگار که رهبر جناح «پیشرو» حزب بود و دیگری هوشنگ انصاری که رهبری جناح «سازنده» را به عهده داشت. این اولین باری نبود که شاه تشکیل حزبی را برای همراهی با تغییرات اقتصادی و اجتماعیِ گسترده‌ای که در سر داشت لازم می‌شمرد. یک دهه پیش از این نیز او به گروهی از سیاست‌مداران جوان کشور که در «حلقة پیشرو» گرد هم آمده بودند اجازه داد که در سال ۱۳۴۲ برای همراه کردن مردم با برنامه‌های «انقلابی'اش که با اصلاحات ارضی آغاز شده بود حزب ایران نوین را تشکیل دهند. (۱۳۹) اکنون حزب رستاخیز قرار بود همین نقش را برای جهش بزرگی که گفته می‌شد در راه استایفا کند.
به محض تأسیس، مطبوعات کشور از عضوگیریِ شتابان حزب رستاخیز در سرتاسر کشور خبر می‌دادند. در همان هفته‌های اول تأسیس، ستون‌ها و گاه صفحات کاملی از روزنامة کیهان و اطلاعات به آگهی‌های شرکتها، کارخانجات و مؤسسات خصوصی و دولتی‌ای اختصاص می‌یافت که مسئولان‌شان پیوستن خود، کارگران و کارمندان‌شان را به حزب اعلام می‌کردند. (۱۴۰) هویدا اندکی پیش از انتخاباتی که قرار بود در اردیبهشت ۱۳۵۴ برقرار شود، اعلام کرد که با توجه به تعداد افراد و سازمان‌هایی که رهبران‌شان پیوستن خود به حزب رستاخیز را اعلام داشته‌اند، هدفی که حزب برای خود گذاشته بود، یعنی رسیدن به پنج میلیون عضو دیگر یک واقعیت بود. (۱۴۱) این صحبت با توجه به اینکه عضویت در حزب رستاخیز اجباری بود، نه معنای سیاسیِ خاصی داشت و نه می‌توانست به معنای توان تشکیلاتی این حزب در گسترش نفوذ دولت در جامعه تعبیر شود. در عمل، هیچگاه آمار و ارقام رسمی‌ای در زمینة نفوذ شبکة حزب رستاخیز در کشور، «کانون'ها و «سلول»های حزبی‌ای که قرار بود بازوهای اجرایی این حزب از کوچکترین روستاها تا شهرها و دانشگاه‌ها و ادارات و مؤسسات باشند منتشر نشد. فقط در انتخابات بیست‌و‌چهارمین دورة مجلس شورای ملی که در ۲۹ تیر سال ۱۳۵۴ انجام شد، معلوم شد که اکثر نمایندگان مجلس را افرادی تشکیل میدهند که پیش از این در حزب ایران نوین عضو نبودند. (۱۴۲)
واقعیت آن است که در همان مقیاس نظام سلطانی‌ای که بعد از اصلاحات ارضی محمدرضاشاه بر کشور مستولی ساخت، حزب ایران نوین توانسته بود به یک شبکة گستردة ملی برای اعمال نفوذ دولت تبدیل شود. اینکه ابزار اصلی او برای انجام اینکار به گفتة داریوش همایون «تقسیم مقامات و مناصب» (۱۴۳) بود، در یک چنین چارچوبی از اهمیت کمی برخوردار است. مهم آن است که با انحلال این حزب، دولت همان شبکة نیم‌بندی را نیز که برای اعمال سیاست‌هایش داشت از کف داد. حزب رستاخیز، فارغ از اعضای اجباری و میتینگ‌های پر سر و صدایش کمترین موفقیتی در ایجاد یک شبکة سیاسی در سطح ملی به‌دست نیاورد. این امر زمانی آشکار شد که در مواجهه با مشکل مالیِ ناشی از تورم فزاینده در سال‌های پس از بازبینیِ برنامة پنجم توسعة اقتصادی دولت مصمم گشت از سویی بر میزان مالیات‌ها بیفزاید و از سوی دیگر با گرانی مقابله کند. از سال ۱۳۵۱ تا پایان سال ۱۳۵۶، در حالی که درآمدهای حاصل از فروش نفت سهمی هر روز فزاینده در تولید ناخالص ملی اشغال کرد، سهم مالیات تغییر چندانی نکرد (۱۴۴).
دولت در هر دوی این پروژه‌ها یعنی افزایش مالیات‌ستانی و کنترل تورم با شکست مواجه شد که خود حکایت از آن داشت که پیرو افزایش قیمت نفت، دولت یا نخواسته یا نتوانسته بود سازمان اداری لازم را برای این دو کار ایجاد کند. به عبارت دیگر، در سال ۱۳۵۴ یعنی چهار سال پس از آنکه با افزایش محدود قیمت نفت برای اولین بار سهم نفت در بودجة دولت از سهم سایر درآمدها به نحو قابل توجهی بیشتر شد، و دو سال پس از افزایش سریع قیمت نفت که سهم درآمد از فروش آن را به تنهایی به ده برابر سایر درآمدها تبدیل کرد، روشن شد که گسترش حضور اقتصادی دولت با افزایش حضور و نفوذ اداریِ او همسان نبوده‌است. در واقع، افزایش قیمت نفت، دولت را همزمان هم قوی‌تر ساخته بود و هم از اقتدارش کاسته بود. برای بازیابی این اقتدار بود که دولت تصمیم گرفت از بازوی سیاسی جدیدش یعنی حزب جدیدالتأسیس رستاخیز مدد بجوید. این حزب که از همان آغاز بر اساس الگوی احزاب فاشیستی و کمونیستی ساخته شده بود، (۱۴۵) اینک زمینة مساعدی را برای انجام کاری مطابق این الگو یافت و وارد کارزاری شد که هدفش هم ستاندن مالیات‌های پرداخت نشده بود و هم مبارزه «علیه گرانفروشی».در مرداد ماه ۱۳۵۴، صدها دانشجویی که عضو سازمان دانشجویی حزب رستاخیز بودند به بازار حمله بردند تا هم در نقش کنترل کنندة قیمت‌ها و هم مأموران مالیاتی ایفای نقش کنند. (۱۴۶) گفته شد که در همین تهاجم‌‌ها بیش از ده‌هزار مغازه‌دار جریمه، ۷۵۰۰ نفر دستگیر و بیش از ۶۰۰ مغازه نیز تعطیل شد. (۱۴۷)
مشخص بود که این‌کارها جز برانگیختن انزجار بازاریان که شاید در کنار صاحبان صنایع آخرین گروه اجتماعی‌ای بودند که هنوز از حکومت محمدرضاشاه پشتیبانی می‌کردند نتیجه‌ای نداشت. علیرغم درآمد فزایندة نفت، دولت که نتوانسته بود بودجة جاری‌اش را کنترل کند -بودجه‌ای که در این سال به دو برابر بودجة عمرانی رسید- در سال ۱۳۵۵ با کسری بودجه‌ای معادل ۱۱۰ میلیارد ریال روبرو شد. در سالِ بعد یعنی سال ۱۳۵۶ این کسری بودجه به دوبرابر این مقدار رسید (۱۴۸) و دیگر به نظر نمی‌رسید که بتوان راهکاری برای خروج از این وضعیت تدوین کرد. البته این بحران‌هایمالیِ پی‌در‌پی، هم دامنگیرِ دولت شدند و هم حزب رستاخیز. در اواسط سال ۱۳۵۴ هویدا دست به ترمیم کابینه زد و فریدون مهدوی، وزیر بازرگانی‌اش را که قائم‌مقام‌اش در حزب رستاخیز هم بود و متهم شده بود که از عوامل ایجاد تورم در سال ۱۳۵۴ بوده برکنار و همزمان جمشید آموزگار را که چهرة سیاسی در حال رشد در کشور بود به عنوان وزیر کشور وارد کابینه کرد. جمشید آموزگار در کنگرة دوم حزب که در آبان ۱۳۵۵ برگزار شد جای هویدا را به عنوان دبیرکل در این حزب گرفت. تغییرات در کابینه به عوض تقویت دولت به عدم انسجام آن افزود. (۱۴۹) در ۱۶ مرداد ۱۳۵۶ هویدا پس از ۱۳ سال نخست‌وزیری از کار برکنار شد و جمشید آموزگار جای او را گرفت. آموزگار کمتر از یکسال نخست‌وزیر ماند و تغییرات سریعی که از آن پس در دولت صورت گرفت بیشتر از پایان کار حکایت داشت تا از سیاستی که ممکن بود بتواند حکومت را نجات دهد.
۴- انقلاب مردمی، میراث سلطانی
زمانی که متن اولین قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در روز ۲۶ آبان ۱۳۵۸ در روزنامه‌های کثیرالانتشار انتشار یافت، معلوم شد که انقلابیون سال ۵۷ جایگاهی حتی رفیع‌تر از انقلابیون مشروطیت برای انجمنهای محلی (که اکنون شورا خوانده می‌شدند) قائل شده‌اند. اصل هفتم قانون اساسی، شوراها را در زمرة ارکان تصمیم‌گیری کشور یعنییکی از نهادهای اعمال حاکمیت مردم و همطراز با سایر نهادهای اعمال این حاکمیتیعنی قوه مجریه و مقننه تعریف کرد که طبق اصل ششم همین قانون باید بر اساس رأی عمومی انتخاب شوند. علاوه بر این در فصل هفتم قانون اساسی -فصل شوراها- مشتمل بر اصول ۱۰۰ تا ۱۰۶بار دیگر بر اهمیت تشکیل آنها تأکید کرده و برای شوراها سه نقش قائل شد: ۱- نقش‌های مشارکتی،۲- معاضدتی و ۳- اجرایی. این هر سه نقش توجیه خود را در پیوند نزدیک اعضای شوراها با مردم می‌یابند.اصل۱۰۰، دلیل برپایی شوراها را «پیشبرد سریع برنامه‌های اجتماعی، اقتصادی، عمرانی، بهداشتی، فرهنگی، آموزشی و سایر امور رفاهی از طریق همکاری مردم با توجه به مقضیات محلی» می‌شمارد و اصل ۱۰۲، تشکیل شورای عالی استان‌ها که مرکب است از نمایندگان شورای استان‌ها را برای «جلوگیری از تبعیض و جلب همکاری در تهیه برنامه‌های عمرانی و رفاهی استان‌ها و نظارت بر اجرای هماهنگ آنها» لازم می‌داند. اصل ۱۰۳ به سلسله مراتب تصمیم‌گیری میان قوة مجریه و شوراها اشاره میکند: «استانداران، فرمانداران، بخشداران و سایر مقامات کشوری که از طرف دولت تعیین می‌شوند در حدود اختیارات شوراها ملزم به رعایت تصمیمات آنها هستند». (۱۵۰)
به گفتة موسویاردبیلی در یکی از جلسات بررسی نهایی قانون اساسی جمهوری اسلامی، «نظر رهبر انقلاب آن بود که به محض سقوط رژیم سابق باید شوراهای منطقه‌ای اختیار مناطق خود را به‌دست بگیرند... اما بعد از سقوط رژیم، وضعیت فوق‌العاده‌ای پیش آمد و نظام شوراها پیاده‌نشد. بعد ایشان دستور فرمودند در این مورد تسریع شود». (۱۵۱) پیرو همین دستور بود که پیش از پایان یافتنِ کار تدوین قانون اساسی، شورای انقلاب، در ۴ تیر ۱۳۵۸، اولین لایحة قانونی انتخابات شورای شهر و طریقة ادارة آن را تصویب (۱۵۲) و در ۲۰ مهرماه انتخابات را ۱۵۰ شهر کشور برگزار کرد. (۱۵۳) از اینکه عاقبت این شوراها چه شد، اطلاع زیادی نداریم. (۱۵۴) اما با تصویب قانون اساسی، هر چند معلوم شد که استفاده از نظام شورایی علیرغم شور و شوق اولیه فقط به همین حوزه‌های جغرافیایی و بنگاه‌های تولیدی محدود شده است (۱۵۵) ، اما جایگاه شوراها، دستِکم در مدیریت‌های منطقه‌ای و شهری و روستایی تثبیت گشت. پیرو تصویب قانون اساسی، قانون شوراها در سال ۱۳۶۱ به تصویب مجلس رسید (۱۵۶) ، اما ۴ سال وقت لازم بود تا دولت آئین‌نامة اجرایی آن را تهیه و به تصویب مجلس برساند. با اینهمه تا ۱۲ سال پس از مهیا شدن شرایط برای انجامِ آن هیچ انتخاباتی برگزار نشد. طی این مدت البته این قانون پنج بار اصلاح شد و هدف این اصلاحات «عمدتاً زدودن هالة اقتدار و حاکمیتی بود که در قانون اساسی و ... اولین قانون شوراها پیرامون این نهاد وجود داشت، تا شوراها به نهادی قابل هضم در پیکرة نظام اجرایی موجود تبدیل شود». (۱۵۷) به قول موسوی لاریِ وزیر کشوری که بالاخره موفق شد قانون جدیدی را از تصویب مجلس و شورای نگهبان در سال ۱۳۷۵ بگذراند و ۲۰ سال پس از انقلاب بالاخره این انتخابات را در سال ۱۳۷۷ برگزار کند، ترس از آن بود که «مدیریت [در کشور] تجزیه شود». (۱۵۸)
۱-۴ قانون تشکیلات، وظایف و انتخاب شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران
در مورد ضعف‌ها و کاستی‌های قانونی که بالاخره زمینة انتخابات شوراهای شهر و روستا را فراهم کرد بسیار نوشته‌اند. (۱۵۹) اما از منظر بحث ما در این مقاله، این قانون (۱۶۰) دارای سه ویژگی بود. اول آنکه دوگانة شهر/روستا در این قانون آشکار است و تنها در اصلاحیة سال ۸۲ است که این دو واحدِ تقسیمات کشوری به واسطة شورای شهرستان -که اعضایش مرکب بودند از اعضایی که شوراهای بخش از میان خود انتخاب می‌کردند و اعضایی که شورای شهر، آنها هم از میان خود برمی‌گزیدند- به یکدیگر متصل شدند. ویژگی دوم، برکشیده شدن شهرها به عنوان مرکز اصلی سازمان اداری کشور است. در عمل، خصوصاً پس از اصلاحاتی که در قانون در سال ۱۳۸۲ رخ داد و قانون سال ۷۵ را از منظر تقسیمات اداری به قانون‌هایی که در دهة ۱۳۵۰ و ۱۳۶۰ ناظر بر انجمنها و شوراهای شهر نزدیک کرد، شهرها به مرکز اصلیِ سازمان اداری کشور تبدیل شدند. این نمایندگان منتخب شوراهای شهر بودند که از میان خود ، افرادی را برای عضویت در شورای شهرستان معرفی کی‌کردند و سپس نمایندگان شوراهای شهرستان به همین ترتیب شورای استان و آنها نیز شورای عالی استان‌ها را بر می‌گزیدند. به عبارت دقیق‌تر تنها نمایندگانی که با رأی مردم برگزیده می‌شدند، از یک سو نمایندگان شوراهای شهر بودند و از سوی دیگر نمایندگان شوراهای روستا. سومین ویژگی که در تناقض با جایگاهی بود که قانون برای شهرها در سازمان اداری کشور در نظر گرفته بود، سلب اختیارات شورای شهر بود. اختیاراتی که بخشی از آنها به شهرداری و بخشی دیگر به وزارت کشور و سایر ادارات دولتی واگذار شدند.
در ادامة این بخش به فراز و فرود جایگاه انجمنهای شهر از زمان تصویب اولین قانون ناظر بر تأسیس نهادهای مدیریت شهری خواهم پرداخت تا منطق این فراز و فرود را در ارتباط با نگاه قوة مجریه به خود و به انجمنها نشان دهم. مباحث ناظر بر ارتقاء شهرها به عنوان مرکز اصلیِ سازمان اداری کشور و مشکلاتی که تناقض میان این جایگاه رفیع و موقعیت نازل نهادهای مدیریت شهری در این سازمان اداری ایجاد کرده در بخش پایانی مقاله که در حُکمِ نتیجه‌گیری نوشته است خواهد آمد.
۲-۴ شهرها و فراز و فرود آزادی
اگر، چنان که در بخش اول این نوشته دیدیم، اُفت و خیز نهادهای منطقه‌ای -از هنگام تصویب قانون اساسی مشروطیت تا تصویب قانون تشکیلات، وظائف و انتخاب شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران-، عمدتاً توسط عواملی چون نگرانی از حفظ یکپارچگی سرزمینی، ناروشنی تقسیمات کشوری و جلوگیری از تأثیر گروه‌های صاحب نفوذ مالی در استان‌ها و شهرستان‌ها تحدید شد؛ وضع در مورد انجمنها یا شوراهای شهر متفاوت است. نگاهی به سیر امکاناتی که دولت‌های مختلف برای برپایی انجمنهای یا شوراهای شهر در اختیار شهروندان گذاشتند یا بالعکس محدودیت‌هایی که برای آنها در این زمینه ایجاد کردند، مستقیماً به آنچه میتوان «ارادة سلطانی» (۱۶۱) در ادرة شهرها نامید باز می‌گردد. در واقع، دوره‌های افزایش اختیار انجمنها یا شوراهای شهر، درست مصادف با ادواری است که در آنها یا پیرو انقلاب یا از میان برداشته شدن استبداد، حقّ ادارة شهر به مردم واگذار شدهاست و دوره‌های کاهش اختیارات با دوره‌هایی همزمان است که قوة مجریه برای خود حقَ مداخلة نامحدود را در امور شهرها قائل شدهاست. سیر کوتاهی در مهم‌ترین قوانینی که برای ادارة شهرها طی این دورة نود ساله تصویب شدند، مؤید این ادعاست.
۱- قانون بلدیه، ۱۲۸۶ شمسی (۱۶۲)
از منظر امکان مداخله در امور مدیریت شهری، بدون تردید اولین قانونی که با هدف «حفظ منافع شهرها و ایفای حوائج اهالی شهرنشین» (مادة ۱)تصویب شد، یعنی «قانون بلدیه» (۲۰ ربیع‌الثانی ۱۳۲۵ قمری/۱۲۸۶ شمسی)، در صدر همة قوانین قرار دارد. اعضای انجمن را مردمِ محلاتِ شهر که مالیات می‌پرداختند، یا صاحب ملک یا مغازه در شهر بودند یا از طرف مؤسسه‌ای که دارای ملک و مستغلات بود معرفی شده‌بودند انتخاب می‌کردند. (مواد ۱۲ الی ۱۴). انجمن بلدیه از میان خود یک نفر را به عنوان رئیس انتخاب می‌کرد که در تهران حُکم او توسط پادشاه و در سایر شهرها توسط حاکم تنفیذ می‌شد. (مادة ۶۹) با اینهمه در مادة ۶۴ تأکید شده بود که «اعضای انجمن بلدیه از طرف دولت یا ملت موظف نخواهند بود».برای مدیریت اجرایی شهر، انجمن یک ادارة بلدیه را انتخاب می‌کرد (مادة ۹۲) که رئیس آن همان رئیس انجمن بود، اما می‌توانست قائم‌مقامی برای خود برگزیند. (مادة ۹۳). دایرة اقداماتش«مختص به‌حدود شهر و اراضی متعلقه بشهر» (ماده ۳) بود. و علیرغم اینکه در این تاریخ نه این حدود روشن بودند و نه اینکه دقیقاً کدم اراضی به شهر تعلق دارند، امور فراوانی به انجمن بلدیه واگذار شده بود (۱۶۳) که در حوزة مدیریتی و مالی عبارت بودند از «اداره کردن آنچه اهالی شهر برای اصلاح امور بلدیه بموجب قانون میدهند؛ اداره کردن اموال منقوله و غیر منقوله و سرمایه‌هائیکه متعلق بشهر است» ، در حوزة رفاهی مشتمل بودند بر «مراقبت در عدم قحطی آذوقة شهر به وسائل ممکنه؛ ساختن و پاک نگاهداشتن کوچه‌ها و میدانها و خیابانها... و باغهای عمومی و مجاری میاه... و معابر و غیره، روشن کردن شهر و تقسیم آبهای شهری و مراقبت در تنقیه قنوات و پاکیزگی حمامها؛... تأسیس دارالمساکین و دارالعجزه و مریضخانه‌ها و امثال آن؛ معاونت در اقدامات حفظ‌الصحه ...؛ مواظبت در این که معابر شهری موافق نقشة معینی باشد و اقدامات مقتضیه بر ضد حریق و سایر بلیات سماوی و ارضی بعمل آید؛ ....» (ماده ۲). انجمن و ادارة بلدیه می‌توانست «به اسم شهر بیع و شراء و هر گونه معاملات نماید و به‌جاهای لازم شکایت کند و در محاکمات عدلیه اقامة دعوا نماید و مدعی و مدعی‌علیه واق عشود» (مادة ۴). (۱۶۴) چنانچه انجمن با حاکم به مشکل بر می‌خورد، مرجع حل مشکل وزیر داخله بود (ماده ۸۷) و اگر این انجمن با خودِ وزیر مشکلی پیدا می‌کرد، مورد باید به مجلس شورای ملی برای تعیین تکلیف ارسال می‌شد (ماده ۸۸).انجمن بلدی خود دربارة سلب عضویت احتمالیِ اعضایش تصمیم می‌گرفت و از همه مهم‌تر آنکه هیچ نهادی حقّ انحلال آن را در این قانون نداشت. بعدها همانطور که در بخش پیشین دیدیم، این حق به حکام داده شد.
۲- قانون بلدیه ۱۳۰۹ شمسی (۱۶۵)
عمر بلدیه، دستِکم در تهران به یکسال نینجامید. انتخابات در اواسط مرداد ۱۲۸۷ پایان یافت و انجمن یک هفته پس از آن در عمارت دارالحکومه تشکیل شد و آقامحمدخان قاجار قوانلو (کاشف‌السلطنه) را به ریاست برگزید. (۱۶۶) انجمن بلدیه کمتر از یکسال پس از آن با وقوع استبداد صغیر مانند تمامی سایر نهادهای مشروطه تعطیل شد. تا در سال ۱۳۰۰ با تشکیلات جدیدی مجدداً دائر گردد (۱۶۷) و مانند سایر نهادهایی که توسط مشروطه‌خواهان ایجاد شده بود مورد مصادرة نظامیِ سردار سپه قرار گیرد. (۱۶۸) اندک زمانی بعد از تغییر سلطنت، قانون بلدیه نیز در سال ۱۳۰۹ شمسی تغییر یافت و به کل از وجهة مردمی خالی شد. هنوز انجمنی به نام انجمن بلدی وجود داشت که اهالی محل آن را انتخاب می‌کردند، اما هم انتخاب‌کنندگان و هم انتخاب شوندگان «منحصراً از طبقات سه‌گانه (تجار و اصناف و مالکین)» بودند (مادة ۱۰). انجمن فقط ماهی یکبار تشکیل جلسه می‌داد مگر به تقاضای رئیس ادارة بلدیه (مادة ۱۹)، و هیچ دخل و تصرفی هم نمی‌توانست در انتخاب رئیس بلدیه «که از طرف وزارت داخله معین و منصوب می‌شد» داشته باشد (مادة ۲۳). وزیر می‌توانست به تشخیص خود این کار را به حاکم یا نائب‌الحکومه بسپارد (تبصرة همان مادة ۲۳). کار انجمن به مطالعه و نظارت بر امور ادارة بلدیه محدود و تمامی وظائف انجمن اعم از رفاهی و تعیین قیمت‌ها و عقد قراردادها به ادارة بلدیه واگذار شد. (۱۶۹)
۳- قانون تشکیل شهرداریها و انجمن شهرها وقصبات ۱۳۲۸ شمسی (۱۷۰)
پس از برکناری رضاشاه و پایان لرزه‌ها و پس‌لرزه‌های ناشی از اشغال کشور توسط ارتش‌های متفقین، بار دیگر مدیریت شهری موضوع قانونگذاری قرار گرفت و در سال ۱۳۲۸، حدود یکسال پس از روی کار آمدن دولت ساعد، قانون جدیدی برای ادارة شهر مصوب گشت که بی شباهت به قانون اول بلدیه نبود. مادة ۴ این قانون بار دیگر تصریح می‌کرد که «هر شهرداری انجمنی خواهد داشت که از طرف اهالی مستقیماً و با رای مخفی وبا اکثریت نسبی برای مدت چهار سال انتخاب میشود». علاوه بر این، شرط مالیات یا داشتنِ مستغلات و مغازه از شروط انتخاب شوندگان حذف شده بود و فقط کسانی که کاندیدا می‌شدند باید «در انتساب به آن محل معروف بوده و لااقل پنج سال در آن جا سکونت نموده» بودند. (ماده ۶). انجمن موظف بود ماهی یکبار تشکیل جلسه دهد، اما علاوه بر تقاضای شهردار یا فرماندار، انجمن به تقاضای رئیسش یا سه تن از اعضاء تشکیل جلسة فوق‌العاده می‌داد. (مادة ۲۶). همین انجمن بود که با «رأی مخفی از اهالی محل و یا از بین کارمندان دولت وشهرداران سه نفر را برای ریاست شهرداری به وسیله فرماندار به‌وزارت کشور پیشنهاد» می‌کرد و وزارت کشور براییکی از آنان که صلاح می‌دانست «حکم ریاست شهرداری» صادر می‌کرد.(مادة ۲۹). ضمناً طبق همین ماده، مدت ریاست شهردار دو سال، یعنی نصف طول عمر انجمن بود. وظائف و اختیارات انجمن بار دیگر گسترش یافته بود و از جمله اینکه انجمن اختیار «تصویب لوایح، برقرارییا الغاء یا تغییر نوع میزان عوارض شهرداری» را داشت که البته باید در این زمینه با وزارت دارایی و داخله هماهنگ می‌شد. (مادة ۱۰). در صورت بروز اختلاف میان شهرداری و انجمن شهر «در انجام وظایف مربوط یا تصمیمات متخذه... نظر انجمن مرجح» بود (مادة ۳۳) و در صورت عدم اعتماد به شهردار، انجمن با اکثریت آرا می‌توانست او را برکنار کند و وزارت کشور را از این امر مطلع سازد (مادة ۳۱).
۴- قانون شهرداری ها (۱۳۴۴) (۱۷۱) ، نظارت استصوابی و حزب رستاخیز
با پایان یافتن دوران آزادیِ سال‌های ۱۳۲۰ تا ۱۳۳۲ و گذشت دورة بینابینی دهة ۱۳۳۰، زمانی که محمدرضاشاه تقریباً از تسلطش بر صحنة سیاست کشور اطمینان حاصل کرد، در سال ۱۳۴۴ قانون جدیدی ناظر بر کارکرد شهرداریها و انجمن شهرها نوشته شد که به نظر می‌رسد وجه اصلی -و شاید دلیل تصویبش- نظارت و مداخلة هر چه بیشتر دولت در امور شهرها بوده باشد. نظارت و مداخله هم در ابتدای کار، یعنی در آنچه میتوان با تصویب این قانون، آن را گزینشِ اعضای انجمنها نامید خود را نشان می‌داد؛ و هم در انتهای کار، یعنی به صورت نظارت و مداخلة فرمانداران و وزارت کشور بر مصوبات و تصمیمات این انجمنها.
مادة ۱۴ قانون شهرداری‌های ۱۳۴۴ هر کاندیدایی را علاوه بر داشتنِ ویژگی‌های معمول انتخاب‌شوندگان به ارائة معرفی‌نامه‌هایی مکلف کرده بود از اهالی شهر که او را با ذکر شماره شناسنامه و محل صدور به فرماندار معرفی می‌کردند. سپس کمیسیون پنج نفره‌ای که زیر نظر فرماندار یا‌بخشدارتشکیل می‌شد و متشکل از خود فرماندار یا بخشدار و «رییس دادگاه شهرستان یا بخش و‌رییس دارایی و رییسفرهنگ و یک نفر از معاریف اهالی شهر که شغلی در دوایر دولتییا بنگاه‌های وابستهبه دولت نداشته باشد» بود، کاندیداها را مورد بررسی قرار داده و افرادی را که صلاحیت‌شان تأیید شده بود معرفی می‌کرد و مردم فقط می‌توانستند به آنها رأی دهند (مادة ۱۵). افرادی که از این فهرست جا می‌ماندند، حقّ اعتراض هم نداشتند.
در کنار این محدودیت، قانونِ شهرداریها، انجمنها را از حق دخالت در «نصب و عزل اعضاء شهرداری» محروم کرد (مادة ۴۶). نهایتاً «سیستم ضرورت تأیید قبلی مصوبات انجمنها به‌وسیلة مقامات قوة مجریه جهت لازم‌الاجرا گشتن» که توسط قانون سال ۱۳۲۸ و اصلاحیة آن در سال ۱۳۳۱ «ملغی شده بود، بار دیگر احیا شد». (۱۷۲) علاوه بر تمامی اینها، با تصویب قانون سال ۱۳۳۴، دولت اعلام کرد که «از تاریخ ابلاغ این قانون به دولت، انجمنهایی که به موجب قوانین قبلیتشکیل شده منحل شناخته میشود و وزارت کشور مکلف است‌مراتب را به انجمنها ابلاغ و بر طبق ماده ۴۳ این قانون برای شروع انتخابات و تشکیل انجمن جدید اقدام نماید». (مادة ۹۴).
آنچه هم فاش کنندة نوع نگاه دولت به انجمنهای شهر به عنوان ابزار صِرف نفوذ خود در شهرها بود، تغییری است که این قانون در سال ۱۳۵۵ شاهدش گشت. در ۱۵ تیر ۱۳۵۵، مجلس قانونی را با عنوان «قانون اصلاح پاره‌ای از مواد قانون شهرداری و الحاق ۶ ماده به آن» (۱۷۳) به تصویب رساند که طبق آن، کمیسیون پنج نفرة نظارت، «پس از رسیدگی، اسامی افراد واجد‌شرایط قانونی را به مرجع حزبی مربوط در محلاعلان» می‌کرد تا «طبق ضوابط حزبی و با توجه به تعداد داوطلبان و جمعیت هر حوزة انتخابیه حداکثر تا‌چهار برابر تعداد اعضای انجمن نامزدهای انتخاباتی از طرف حزباعلام شود» و رأی‌دهندگان می‌توانستند«فقط به افراد اعلام شده رأی دهند». (مادة ۱۵ قانون سال ۱۳۵۵).
۵- قانون تشکیلات شوراهای اسلامی کشوری ۱۳۶۱
قانون تشکیلات شوراهای اسلامی کشور که در سال ۱۳۶۱ به تصویب رسید (۱۷۴) ، از منظرِ اختیاراتی که برای نهادهای محلی و منطقه‌ای قائل شده بود بسیار مردمی بود و تلاش جدی شده بود که نفوذ و گسترش دولت در آن همراه با مشارکت مردمی باشد. اما از منظر تدوین دچار مشکل بود. مقدمه‌ای داشت که همان اصول قانون اساسی بود، سپس کلیاتی در زمینة شوراها و انتخابات‌شان یادآور می‌شد که در آن تأکید شده بود که «استانداران ، فرمانداران ، بخشداران و سایر مقامات کشوری که از طرف دولت تعیین میگردند، براساس اصل یکصدوسوم قانون اساسی در حدود اختیارات شوراها ملزم به رعایت تصمیمات آنها میباشند»(مادة ۱۴). مادة ۱۹ تلاش کرده بود اختیارات و وظائف مشترکی را برای همة انواع شوراها تبیین کند. در برخی از موارد، این شوراها مستقیماً با مقامات مسئول در ارتباط بودند. به عنوان مثال گفته شده بود که در زمرة وظائف‌شان «بررسی و شناخت کمبودها و نیازها و نارسائی‌های اجتماعی ، اقتصادی و عمران ، بهداشتی ، فرهنگی ، آموزشی و سایر امور رفاهی حوزه انتخابیه و ارائه راه حل‌ها به مقامات مسئول» است(بند ۱- مادة ۱۹). در برخی دیگر از موارد، طرح‌ها و پیشنهادات و راه‌حل‌های‌شان را به شورای مافوق می‌دادند(بندهای ۲ و ۳ مادة ۱۹). در میان این وظائف و اختیاراتِ مشترک، انتخاب شهردار هم آمده بود (بند ۱۸ مادة ۱۹).
از منظر سلسله‌مراتبی که قرار بود بین تقسیم‌بندی‌های جغرافیایی کشور برقرار شود نیز این قانون دچار بی‌نظمی بود. به عنوان مثال، مردم در شهرها، هم شورای محله‌شان را بر می‌گزیدند (ماده ۳۰) و هم شورای شهرشان (مادة ۳۴) را. سپس نمایندگان شورای محلات، نمایندگان منطقة شهری‌شان را از بین خود انتخاب می‌کردند (مادة ۳۲). هم محله و هم منطقه و هم شهر اختیارات و وظائف خودشان را داشتند که آشکار است همپوشانی‌های جدی داشت و روشن نبود که کدام‌یک در کدام موضوع دستِ بالا را دارد. در روستاها نیز مردم مستقیماً اعضای شورای ده را بر می‌گزیدند (مادة ۲۵). شورای بخش از منظر انتخابات وضع نامعلومی داشت (مادة ۲۷). محل تلاقی شهر و روستا، شورای شهرستان بود که بخشی از اعضایش از شوراهای شهرها و بخشی دیگر از شوراهای بخش‌ها می‌آمدند (مادة ۳۶). سپس به ترتیب نویت شورای استان (مادة ۳۹) و شورای عالی استان‌ها (مادة ۴۱) می‌رسید که اعضای‌شان را به ترتیب شورای شهرستان‌ها و شورای استان‌ها تشکیل می‌دادند. (۱۷۵)
۶- قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب ۱۳۷۵ (۱۷۶)
شوراهای شهر چنانچه در قانون ۱۳۷۵ و اصلاحیه‌های متناوبی که به آن تحمیل گشت آمده‌اند تقریباً در تمامی حوزه‌های رفاهی نقشی تشریفاتی دارند. آنها موظف هستند به شناسایی کمبودها و نارسایی‌ها در حوزهای فرهنگی، آموزشی و بهداشتی و احیاناً پیشنهاد طرح‌هایی برای بهبود وضعیت به مسئولان دولتی بدهند که در انجام یا عدم انجام آنها کاملاً مختار هستند. امری که به کل با اصل یکصد و سوم قانون اساسی کشور که تصریح دارد«استانداران، فرمانداران، بخشداران و سایر مقامات کشوری که از طرف دولت تعیین میگردند، در حدود اختیارات شوراها ملزم به رعایت تصمیمات آنها میباشند» در تنافر است. شوراهای شهر می‌توانند در حوزه‌های اقتصادی و عمرانی شهری وارد شوند و با نهادهای دولتی در این زمینه همکاری کنند، اما فقط در صورتی که این نهادها از آنان بخواهند. آنها می‌توانند مردم را تشویق به مشارکت در همة این امور بکنند، اما در هماهنگی با دستگاه‌های ذی‌ربط دولت. فقدان منابع مالی نیز خود مزید بر علت است و شهرداریها و به دنبال آنها شوراهای شهر را به سمت شهرفروشی سوق داده است.
در کنار و همسو با این وضعیت تشریفاتی که قانون، شورای شهر را به آن تقلیل داده‌است و قوة مجریه‌ای را بر آن حاکم کرده، باید از محدود شدنِ مستمر حوزة مداخلة بال دیگر مدیریت شهری، یعنی شهرداری نیز گفت. از همان ابتدای دهة ۱۳۴۰ شمسی، بسیاری از حوزه‌های مداخلة شهرداری از اختیار وی خارج شده و به ادارات دولتی منتقل شده‌اند. قانون تأسیس سازمان‌های برق (۱۳۴۶) همة امور برق‌رسانی شهرها را از دست شهرداری خارج کرد؛ قانون تشکیل شرکت‌های آب و فاضلاب (۱۳۶۹)، تصویب مقررات و تنظیم آبرسانی شهری را از شهرداریها گرفت؛ قانون تعزیرات حکومتی (۱۳۶۷) نظارت بر قیمت‌گذاری ارزاق را به این سازمان داد و دست شهرداریها را از این حوزه کوتاه کرد؛ قانون نظام تأمین و تعیین کالا (۱۳۸۰) وزارت بازرگانی را در این زمینه به جای شهرداری نشاند و ده‌ها قانون دیگر، نظارت بر تأسیس بیمارستان‌ها، مدارس، پرورشگاه‌ها و غیره و غیره را به اختیار دولت گذاشت، اختیارات وزارت مسکن و شهرسازی بر شهرها که جای خود دارد و حدیث مفصل جداگانه‌ای است از سلب اختیار از شهرداریها و شوراهای شهر.
۵- حاصل سخن
هر چند از سال ۱۲۸۵ شمسی که کشور برای اولین بار صاحب قانون اساسی شد و مردم ایران در مقام «ملت ایران» بر سرنوشت خود حاکم شدند، موضوع تمرکززدایی از امور دولت برای جلب مشارکت مردم و مقابله با مظالم حکام که اغلب متشکل از شاهزاده‌های قاجار و رؤسای ایل قاجار بودند (۱۷۷) در دستور کار انقلابیون مشروطه‌خواه قرار گرفت، اما از آنجا که این حکومت‌های محلی در آن دوران از خودمختاری بالایی برخوردار بودند و دولت قاجار، علیرغم استبداد فراگیرش موفق به ایجاد تمرکز در ساختار مدیریت کشور از آن نوع که بسیاری از کشورهای اروپایی به آن نائل آمده بودند نشده بود (۱۷۸) ، دولت مشروطه نخواست که با شکستن اقتدار حُکام، تضعیفِ حتی موقتیِ آنها را موجب شود. در واقع، عملاً از آنجا که این «حکومت‌های محلی بودند و نه حکومت مرکزی که مستقیماً در گردآوری مالیات‌ها و سرپرستی بر آن می‌کوشیدند» (۱۷۹) ، تضعیف جایگاه حکام در حکومت‌های محلی می‌توانست به تضعیف دولت تعبیر شود و تبعاتی که مهم‌ترینِ آن تضعیف قشون بود را به‌همراه داشته باشد. نگرانی‌های دیگری همچون وجود و حضور قدرت‌های ایلی که کنترل‌شان بدون حضور حکام قوی در ایالات و ولایات غیرممکن می‌نمود و نهایتاً نگرانی از وجود همسایگان قدرتمندی همچون روس و انگلیس و عثمانی نیز مزید بر علت بود.اینها همه و همه انقلابیون مشروطه را بر آن داشت که با تصویب «قانون تأسیس ایالات و ولایات و دستورالعمل حکام»به جایگاه مقتدر حکام دست نزنند.
تمرکز امور در دست دولت که در تمامی کشورهای جهان راهی پُرپیچ‌و‌خم را طی میکند در ایراننیز مسیرهای دشوار و پیچیده‌ای را طی کرد. دو دهه استبداد رضاشاهی با صرف هزینه‌های بسیار و گاه بیهوده تا حدودی بر قدرت‌های ایلی و عشایری فائق آمد. محمدرضاشاه برای کاستن از نیروی خوانین به اصلاحاتی دست زد که هر چند تا حدی موفق به حذف این رقیب شد، اما کشاورزی را هم در کشور تقریباً به زمین زد. هم او دست آخر برای تمرکز قدرت در دست دولت راهی بهتر از این نیافت که با تأسیس حزب رستاخیز، این نهاد را به یگانه فاعل سیاسی کشور تبدیل کند و تمامی دیگر گروه‌های اجتماعی را در مقام منفعل بنشاند. در عین حال، اشتباه خواهد بود اگر گمان کنیم که در این مسیر تاریخی برای رسیدن به «تمرکز» مطلوب در قوة مجریه، -تا از آن نقطه بتوان تمرکززدایی را آغاز کرد-، پادشاهان پهلوی تنها نیروی سیاسی طرفدار تمرکزگرایی بودند.
همانطور که دیدیم به دلایل مختلف از همان ماه‌های اول پس از پیروزی انقلاب مشروطیت تا زمانی که در فاصلة سال‌های ۱۳۲۰ تا ۱۳۳۲ جامعة سیاسی کشور توانست تقریباً آزادانه به امور خود بپردازد و نهایتاً در فاصلة بین پایان جنگ ایران و عراق تا سال ۱۳۷۵ که بالاخره «قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران» تصویب شد، بسیاری از نیروهای سیاسی کشور بر همین طبل کوبیدند و نگرانی مشترکی ناظر بر وجود نیروهای گریز از مرکز و برون‌نگر استدلال مشترک همة آنهابرای امتناع از تراکم‌زدایی و تمرکز زدایی از قوة مجریه بود. همة آنها دو نگرانی عمده داشتندِ یکی اینکه تمرکززدایی از قوة مجریه نه به نفع مردم که به نفع نیروهای مقتدری تمام شود که منافع یا رانت‌های این تمرکززدایی را به نفع خویش مصادره کنند. و دوم اینکه تمرکززدایی به نفع سرزمین‌های پهناوری همچون ایالات و سپس استان‌ها در کشوری که از ضعف شدید شبکه‌های ارتباطی رنج می‌بُرد به خودمختاری‌ای در این قلمروها منجر شود و نهایتاً دست نیروهای بیگانه را برای مداخله در امور آنها باز بگذارد. دلیل سومی هم بود و هست اما چندان به زبان نمی‌آمد و نمی‌آید و آن اینکه با جامعة مدنی‌ای ضعیف، اقلیت سیاسی متشکلی بتواند سرنوشت قلمروهایی که در آنها اقتدار قوة مجریه با نهادهای منطقه‌ای تقسیم شده را به دست بگیرد و جداسری پیشه کند. نگرانی‌هایی که سیر تاریخ معاصر ایران آکنده از مثال‌هایی است در تأیید آنها. با اینهمه بذل توجه به پُرشمار قوانینی که برای تقسیم وظائف بین قوة مجریه و نهادهای منتصب یا منتخب منطقه‌ای و شهری در این ۹۰ سال تصویب شدند، آشکارا حکایت از آن دارد که علیرغم تمامی این نگرانی‌ها، بحث تمرکززدایی از قوة مجریه همچون مبحثی جدی به حیات خود ادمه می‌دهد و همه نوعی از آن را به نفع مردم و کشور هم از باب توسعه و هم از باب آزادی به‌شمار می‌آورند.
اکنون به نظرم، تبعات خواسته و ناخواستة مسیر تاریخی‌ای که کشور در این صد سال از نظر اجتماعی، اقتصادی و فرهنگی طی کرده‌است، راهی را برای انجام این مهم پیش پای ما گذاشته است، راهی که امتناع از گام نهادن در آن نه فقط به تضعیف شدید قوة مجریه خواهد انجامید و وی را از انجام اقلی از وظائفش باز خواهد داشت، بلکه با سپردنِ سرنوشت مردم در اختیار نیروهای مقتدر جدیدی که اقتدارشان چندان پایة سرزمینی ندارد و عمدتاً بر پول و سرمایه بنا شده است، از قضا راه را برای مداخلة نیروهای بیگانه که امروز در حال رقم زدن به پایان عصر دولت-ملت‌ها هستند باز خواهد گذاشت. (۱۸۰)
راهی که تاریخ یکصد سالة کشور پیش پای ما برای تمرکززدایی از قوة مجریه باز کرده‌است، نشاندنِ شهرهاست در مقام واحد سرزمینی‌ای که توان تقسیم وظائف قوة مجریه را دارد. اولین دلیلِ این انتخاب تاریخی، رشد فزایندة این واحد منطقه‌ای است به نسبت به تمامی سایر واحدهایی همچون ایالات و ولایات و استان‌ها و شهرستان‌ها که در دوره‌ای به عنوان واحد سرزمینیِ این تقسیم وظائف برگزیده شده بودند. هنگام انقلاب مشروطه، حدود ۲۰٪ از جمعیت کشور شهرنشین بودند. رشد جمعیت در شهرها و روستاها یکسان بود و از حدود ۱۰۰ شهری که در کشور وجود داشتند، فقط سه شهر بیش از یکصد هزار نفر جمعیت داشتند. این وضعیت تا سال ۱۳۲۰ یعنی سالی که رضاشاه از قدرت کناره‌گیری کرد، از منظر تعداد شهرنشینان تغیر زیادی نکرد. ۱۵ سال بعد، سرشماری سال ۱۳۳۵ نشان می‌دهد که در این سال حدود ۳۱ درصد جمعیت کشور در شهرها زندگی می‌کردند. جمعیت شهرنشین به نسبت سال ۱۲۸۰، پنجاه درصد افزایش یافته بود، حال آنکه تعداد شهرهای کشور به حدود ۲۰۰ رسیده بود، یعنی دو برابر شده بود. در سال ۱۳۴۵، رشد جمعیت روستایی جهشی ناگهانی کرد و به ۲.۱ درصد رسید. رشدی که میتوان آن را نتیجة مستقیم اصلاحات ارضی دانست. البته شهرنشینی همچنان در حال افزایشبود. (۱۸۱) عدم موفقیت اصلاحات ارضی که نشانه‌های آشکارش در اواخر دهة ۱۳۵۰ دیده شد و به مهاجرت گسترده به شهرها دامن زد، باعث شد که در سال ۱۳۵۵، رشد جمعیت روستایی افت جدی کرده و به ۱.۲ درصد برسد، در حالی که رشد جمعیت شهری تقریباً در همان حدود ۵٪ سال ۱۳۴۵ باقی ماند. در فاصلة سال ۱۳۴۵ و ۱۳۵۵، در همة شهرهای کشور، اعم از شهرهای بزرگی مانند تهران و اصفهان و تبریز و اهواز، شهرهای متوسطی مانند اردبیل، کرج، اراک و خرم‌آباد و سنندج و شهرهای کوچکی مانند بندرعباس و ساری و مهاباد و ساری و بوشهر، همه و همه شاهد رشد جمعیتی بودند عمدتاً ناشی از مهاجرت. جالب توجه اینکه در این دوره، سهم شهرهای کوچک و متوسط در افزایش شهرنشینی بیشتر از سهم شهرهای بزرگ بوده‌است. در واقع میانگین رشد جمعیت شهرهای بزرگ در این دوره حدود ۵۰٪ است، حال آنکه این میانگین برای شهرهای متوسط حدود ۸۰٪ و برای شهرهای کوچک تقریباً ۱۰۰ درصد بوده است. (۱۸۲) این تغییر و تحول از منظر دیگری نیز قابل پیگیری است. در حالی که در فاصلة سال‌های ۱۳۴۵ و ۱۳۵۵ به تعداد شهرهایی که بیش از یکصد هزار نفر جمعیت داشتند ۹ شهر افزوده شد، ۱۰۰ شهر به تعداد کلّ شهرهای کشور افزوده شد. (۱۸۳) به عبارت دیگر، در این دوره، نه فقط شهرنشینی رشدی فزاینده داشت، بلکه به پدیده‌ای که چهرة کلی کشور را هم تغییر داد تبدیل شد. ایران دیگر کشوری با چند قطب بزرگ جمعیت شهرنشین که توسط مناطق روستاییِ بسیار گسترده (یا زمین‌های غیرقابل کشت) از یکدیگر جدا می‌شدند نبود، بلکه در شُرُف تبدیل شدن به کشوری شهرنشین بود. چهار سال بعد، یعنی زمانی که انقلاب، به نظام سلطنتی در کشور پایان داد، جمعیت شهری و روستایی کشور با یکدیگر برابر شدند. در دهة بعد، یعنی دهة ۱۳۵۵ تا ۱۳۶۵، هر چند به دلیل فعالیت‌های جهاد سازندگی و بهبود نسبی وضعیت روستاها، رشد جمعیت روستاها به رقم دهة ماقبل یعنی دهة ۱۳۳۵ تا ۱۳۴۵ برگشت، اما رشد شهرنشینی نیز افزایش چشمگیری یافت که دلایل اصلیِ آن در رشد فزایندة جمعیت کشور (از حدود ۳۴ میلیون نفر به ۵۰ ملیون نفر) و وقوع جنگ که مهاجرت از مناطق جنگی را سبب شد بود. این دهه شاهد بالاترین میزان رشد جمعیت کشور و همزمان بالاترین رشد شهرنشینی در کشور بوده است. زمانی که بالاخره پس از گذشت بیست سال از تدوین قانون اساسی در کشور، انتخابات شوراهای شهر و روستا برای اولین بار پس از انقلاب برگزار شد، جمعیت شهرنشین کشور ۶۵٪ کل جمعیت را تشکیل می‌داد و بالغ بر ۴۵ میلیون نفر می‌شد که حدود ۳۵ میلیون نفر آنها در شهرهایی با جمعیت بالاتر از صدهزار نفر زندگی می‌کردند.
دومین دلیل برای مطرح شدن شهرها به عنوان واحدهای سرزمینی‌ای که می‌توانند حامل تمرکزدایی از قوة مجریه و سپردن بخش مهمی از امور به دست نهادهای منتخب مردمی باشند آن است که رشد شهرنشینی، شهروند بودن را به عنصری که بر سایر ویژگی‌های ساکنان شهر همچون تعلق به یک قوم و تیره وتبار غالب است تبدیل کرده و به این معنا شهرهای می‌توانند محملی باشند برای رشد و توسعة درون‌نگر. امروز شهرهای کشور، اعم از کلان و بزرگ به محل زندگی شهروندانی از مردمان و تیره‌ها و طوایف مختلف تبدیل شده است. شهروندانی که مرزبندی‌های‌شان را عوامل متعددی ناظر بر ثروت، سواد، سبک زندگی و تعلقات سیاسی تعیین میکند و تعلق به قوم و تیره طایفه در این مرزبندی‌ها نقشی بسیار ثانوی دارد.
سومین دلیل، از بین رفتن یا تضعیف شدیدِ تمامی آن نیروهای مقتدری است که زمانی نگرانی از آن بود که منافع و رانت‌ّهای حاصل از تمرکززدایی را به نفع خود مصادره کنند. این تضعیف یا اِمحاء، نتیجة دگرگونی‌های جامعه‌شناختی‌ای هستندکه از زمان به قدرت رسیدن رضاشاه در کشور آغاز شدند و به معنایی با وقوع انقلاب و به معنای دیگر با پایان جنگ ایران و عراق به سرانجام خودرسیدند. دگرگونی‌هایی که با جاکَن کردنِتمامی نیروهای مقتدر سنتی کشور از حوزة جغرافیایی اقتدارشان، نقطة پایانی گذاشتند بر این اقتدار. در همان سال‌های اولیة انقلاب آشکار شد که ایلات و عشایر دیگر از اقتداری برخوردار نیستند و نمی‌توانند از این جایگاه کمترین تأثیری بر سیاست کشور داشته باشند. (۱۸۴) مالکان زمین که از اصلاحات ارضی جان به‌در برده بودند از همان سال اول دهة ۱۳۵۰ و با آغاز برنامة جدید دولت ناظر بر تأسیس شرکت‌های بزرگ کشت و صنعت، که اینبار نه مالکیت زمین که نظام ارباب و رعیتی را نشانه گرفته بود، تتمة قدرت‌شان را نیز از کف دادند. (۱۸۵) تجار که در طول تاریخ معاصر کشور اقتدارشان را از ایفای نقش مفصل میان شهر و روستا کسب می‌کردند (۱۸۶) و از این اقتدار به‌واسطة شبکه‌های همبستگی ویژه‌شان محافظت می نمودند (۱۸۷) ، آخرین گروهی بودند که با انقلاب ۱۳۵۷ و وقوع جنگ و از کف دادن قدرت تجاری‌شان به نفع دولت، و بعد از پایان جنگ با ورود نیروهای مختلف به حوزة اقتصادی، اقتدارشان را از کف دادند. (۱۸۸)
یکی از نتایج آشکار از بین رفتن یا تضعیف نهادهای اقتدار سنتی در کشور را میتوان در جایگاه جمعیت فعال کشور دید. در سال ۱۳۵۵، یعنی دو سال مانده به انقلابِ برای اولین بار تعداد مزد و حقوق‌بگیران کشور از تعداد کسانی که درارتباط ارباب و رعیتی یا استاد و شاگردی یا دیگر انواع روابط کار که کارگر را در ارتباطی ماقبل سرمایه‌داری با صاحب کار قرار می‌داد بیشتر شد. این رقم در همان سال برای شهرها بالغ بر ۷۰٪ بود. (۱۸۹) سی سال بعد، یعنی در سال ۱۳۸۵، این رقم به ۸۳٪ برای کلّ کشور، ۸۹٪ در شهرها و ۷۱٪ در روستاها بالغ گشت.
در کنار و به معنایی برکنار از این گسترش شهروندی، قوة مجریه همچنان در مقام نهادی که یادگار دوران ارباب و رعیتی در کشور است، حسدورزانه بر جایگاه خود چسبیده و از تقسیم مسئولیت‌ها و وظائفش با ملتی شهروند سر باز می‌زند. تبعات سوء چنین وضعیتی اظهر من‌الشمس است. اولین نتیجه روی آوردن نهادهای شهری است به ایجاد درآمدهایی برای خود -یعنی برای نهادی منتخب مردم- تا بتوانند از سلطة قوة مجریه بر خود بکاهند. درآمدی که در این سال‌ها عمدتاً از طریق شهرفروشی به دست آمده است. البتهدرست آن بود که در این راه به عوض تکیه به قشر کوچکی از جامعه در مقام بساز و بفروش، نهادهای مدیریت شهری، به شهرنشینان رجوع می‌کردند و با اخذ مالیات‌های بیشتر، شهرفروشی را به منبع اصلی درآمد شهرداری تبدیل نمی‌کردند (۱۹۰). اما واقعیت آن است که وضع آن مالیات‌ها نیز در گرو همراهی و همکاری قوة مجریه است و پذیرش این قوه از تقسیم بخشی از درآمدهایش با شهر.به عبارت دیگر،بی اعتناییِ قوة مجریه به نهادی که تأسیس‌اش را قانون اساسی کشور در زمرة نهادی برای اعمال حاکمیت مردم تعریف کرده است، زمینة اقتداربخشی به نیروهایی را فراهم آوردهکه جز سود و سرمایه چیزی نمی‌شناسند. امروز در تهران، فردا در شهری دیگر و روز دیگر در کشوری دیگر. نتیجة دوم آنکه، محروم از پشتیبانی دولت، نهادهای شهری به جستجوی تکیه‌گاه‌هایی در میان سایر نهادهای اجتماعی و دولتی و حکومتی برای اَعمال فراقانونی و غیرقانونی خود پرداخته‌اند. جستجوییکه هم زمینه‌ساز فساد در خود این نهادها شهری است و هم موجب تسری یافتنِ این فساد به تمامی دیگر نهادها. نتیجة سوم آنکه با بی‌اعتنایی به هویت شهروندی، قوة مجریه خود مشوق بازگشت به هویت‌هاییمی‌شود که گفتیم سیر تاریخی کشور آنها را در مقام مقایسه با هویت شهروندی تضعیف کرده بود. و آخرین نتیجه آنکه این وضعیت، قوة مجریه را به چنان نهاد ممتاز و یکّه‌ای تبدیل کرده است که برای تصرفش هربار نیروهای سیاسی کشور حاضرند به جنگی بی‌امان با یکدیگر تن دهند. به عبارت دیگر، قوة مجریه به عوض آنکه قدرتی یاشد برای حل و فصل مشکلات کشور، به محل اصلی بروز منازعة قدرت در کشور تبدیل شده است.
یادداشت‌ها:
۱- - فریدون آدمیت، اندیشة ترقی و حکومت قانون (عصر سپهسالار)،انتشارات خوارزمی، تهران، ۱۳۵۱؛ هما ناطق، فریدون آدمیت، افکار سیاسی و اجتماعی اقتصادی در آثار منتشر نشدةدورانقاجار،انتشارات آگاه ، تهران،۱۳۵۶؛ هما ناطق، ایران و راه‌یابی فرهنگی ۱۸۳۴-۱۸۴۸، انتشارات خاوران، پاریس،۱۹۹۰. (^)
۲- - کارل اشمیت، «تولد قانون اساسی»، فصلنامة گفتگو، شماره ۶۲، آذر ۹۲، ص. ۱۰۹ (^)
۳- - Joel S. Migdal, Strong Societies and Weak States, Princeton University Press, Princeton, New Jersey, ۱۹۸۸, pp. ۱۹-۲۰. (^)
۴- - Max Weber, Le savant et le politique, trad. de l'allemand par Catherine Colliot-Thélène, Paris, La Découverte, ۲۰۰۳, « La politique comme profession et vocation », p. ۱۱۸. (^)
۵- - تمامی ارجاعات به متم قانون اساسی در متن منتشر شده در سایت مرکز پژوهشهای مجلس است. ر. ک به:
http://rc.majlis.ir/fa/law/show/۱۳۳۴۱۴ (^)
۶- - مراد ثقفی، رسائلی در باب حکومت‌مندی: بازبینی تلاش سیاسی نخبگان ایران در دورة قاجار»، فصلنامة گفتگو، آذر ۱۳۸۴، ۶۸-۳۴. (^)
۷- - وجوه روشنفکرانة این این مباحث را میتوان از جمله در نوشته‌های زیر پی گرفت:
Ali Gheissari, Iranian Intellectuals in the Twentieth Century; University of Texas Press, Austin, Texas, ۱۹۸۹.
Mangol Bayat, Mysticism and Dissent: Socioreligious Thought in Qajar Iran, Syracuse University Press, Syracuse, ۱۹۸۲; Iran's First Revolution: Shi'ism and the Constitutional Revolution of ۱۹۰۵-۱۹۰۹ (Studies in Middle Eastern History), Oxford University Press, Oxford, ۱۹۹۱.
(^)
۸- - برای نوسازی در دستگاه قضا از جمله بنگرید به
Willem Floor, "Change and Develeopment in the Judicial System of Qajar Iran (۱۸۰۰-۱۹۲۵), in Edmund Bosworth and Carole Hillenbrand (eds) Qajar Iran: Political, Social, and Cultural Change ۱۸۰۰-۱۹۲۵, Edinburgh University Press, Edinburgh, ۱۹۸۳, pp. ۱۱۳-۱۴۷.
برای هر سه وجه این نوسازی‌ها وبرخی ارتباط میان آنها بنگرید به
Shaul Bakhash, Iran: Monarchy, Bureaucracy and Reform under the Qajars: ۱۸۵۸-۱۸۹۶, Ithaca Press, London, ۱۹۷۸.
برای نمونه‌ای از تأثیر مستقیم مشکلات قضایی بر اقتصاد و تجارت در کشور که نوسازی قضایی را الزامی ساخته بود بنگرید به
Ann K. S. Lambton, "The Case of Ḥājjī ʿAbd al-Karim: A Study on the Role of the Merchant in Mid-Nineteenth-century Persia," in Ann K. S. Lambton, Qajar Persia, Eleven Studies, I. B. Tauris, ۱۹۸۷, pp. ۱۴۰-۱۶۳. (^)
۹- - فریدون آدمیت، امیرکبیر و ایران، انتشارات خوارزمی، تهران، ۱۳۴۸.
برای یک نمای کلی از عواملی که نوسازی قشون را الزامی می‌ساخت و تلاش های اولیه در این زمینه بنگرید به:
Ann K.S Lambton, "The Qajar Dynasty", inAnn K. S. Lambton, Qajar Persia..., op. cit, pp. ۲۱-۲۴. (^)
۱۰- - G. Demorgny, Essai sur l'Administration de la Perse, Ernest Leroux, Paris, ۱۹۱۳, p. ۴۶. (^)
۱۱- - Shaul Bakhash, 'Center-Periphery Relations in Nineteenth-Century Iran", Iranian Studies ۱۴, Winter Spring ۱۹۸۱, p. ۳۱. (^)
۱۲- - Ann K. S. Lambton, "Land tenure and land revenue administration in the nineteenth century", in Ann K. S. Lambton, Qajar Persia..., op. cit., p. ۴۸. (^)
۱۳- - عبدالله مستوفی، شرح زندگانی من یا تاریخ اجتماعی و اداری دورة قاجاریه، انتشارات کتابفروشی زوار، تهران، ۱۳۳۴، جلد یک، ص. ۴۰ (^)
۱۵- - Ann K. S. Lambton, "Land tenure ...", p. ۴۲-۴۴; " Persian society under the Qajars", in Ann K. S. Lambton, Qajar Persia..., op. cit., p. ۹۶-۷.
رضا شیخ‌الاسلامی از سازمان اداری قاجار به عنوان «سازمان اداری موروثی» نام می‌برد. هر چند این وجه یکی از وجوه این سازمان بود، اما با توجه به تعدد مراکز قدرت در ایالات و ولایات مشکل بتوان فقط بر همین وجه این ساختار به عنوان تنها ویژگی و حتی مهم‌ترین ویژگی آن نام برد. بنگرید به:
Reza Sheikholeslami, "The Patrimonial Structure of Iranian Bureaucracy in the Late Nineteenth Century", Iranian Studies, vol. ۱۱ no. ۱ (۱۹۷۸), pp. ۲۲۷-۲۴۳. (^)
۱۶- - محمدحسن‌خان اعتمادالسلطنه، مرات‌البلدان، (به کوشش عبدالحسین وایی و میرهاشم محدث)، مجلد دوم-سوم، انتشارات دانشگاه تهران، اسفند ۱۳۶۷، ص. ۱۵۱۲. (^)
۱۷- - همان، صص. ۱۶-۱۵۱۳. به این ملغمه البته باید مسئولان دیگری را همچون «ایلخانی‌گری خوانین و آقایان قاجار» و «مُهرداری مُهر مبارک» که آنها نیز هر یک مسئولیت ولایاتی را عهده‌دار بودند اضافه کرد. طهران و تعدادی از مناطق دیگر (از جمله حکومت کرمان) همراه با امور چاپارخانه‌ای راه آذربایجان خود متولی جداگانه‌ای داشت. (^)
۱۸- - همان، صص.۶۶-۱۶۶۵. ناصرالدین شاه، مشیرالدوله را در بازگشت از اسلامبول در سال ۱۲۸۷ قمری به وزارت عدلیه و موقوفات و وظائف گمارده بود (صص.۴۱-۱۶۴۰) و از خدمات وی به‌ویژه در رسیدگی به امور ایالات و ولایات مخصوصاً توازن میان جرم و مجازات و جلوگیری از تعدی به مال و ناموس رعایا راضی بود (صص. ۵۸-۱۶۵۷) و در سال ۱۲۸۸ به مقام «وزیر اعظم عسکریه»، ملقب به سپهسالار اعظم، با حفظ سمت‌های پیشین ارتقا داده بود (ص. ۱۶۶۳). (^)
۲۱- - به احتمال زیاد این تغییر که به تمرکز بیشتر قدرت در دست وزرا می‌انجامید نیز با الزام سر و سامان دادن به امور ایالات و ولایات صورت گرفته بود. زیرا میرزا یوسف‌خان مستوفی‌الممالک که پیش از این وزارت مالیه (دفتر استیفا) را به عهده داشت هم مسئولیت وزارت داخله را به عهده گرفت و هم مسئول رسیدگی به امور ایالات و ولایات شد. شائول بخاش بر این نظر است که همین تجمیع قدرت به وی اجازه داد که در کارش برای تنظیم امور ایالات و ولایات که ساختارش البته تغییری نکرده بود تا حدی موفق باشد. بنگرید به:
Shaul Bakhash, "Center-Periphery Relations ...", op. cit. pp. ۴۴-۵.
عباس امانت بر این نظر است که علیرغم این موفقیت، ناصرالدین‌شاه که نگران تمرکز قدرت در دست مستوفی‌الممالک بود، این ساختار را در تصمیمی که امانت «کودتا علیه مستوفی‌الممالک» می‌نامد به‌هم زد بار دیگر به تقسیم امور ولایات بین وزرای مختلف که تقریباً یک دهه قبل آن را آزموده و شکستش مسلم شده بود بازگشت. بنگرید به:
Abbas Amanat, Pivot of the Universe, Nasir al-Din Shah Qajar and the Iranian Monarchy, ۱۸۳۱-۱۸۹۶, University of California Press, Berkeley-Los Angeles, ۱۹۹۷, pp. ۳۹۸-۹ (^)
۲۲- - کتابچة تنظیمات حسنة دولت علیه و ممالک محروسة ایران، تنگوزییل، سنة ۱۲۹۲، ثبت کتابخانة ملی به شمارة ۱۹۱۲۰، قابل دسترسی به صورت تصویری در لینک زیر:
http://dl.nlai.ir/UI/۱۴a۰c۸d۶-e۱۵۵-۴۹۵۴-ad۹a-۱۸۲۵۸bcb۵۶۴۶/Catalogue.aspx (^)
۲۳- - محمدحسن‌خان اعتمادالسلطنه، مرات‌البلدان، همان، ص. ۱۷۵۰. (^)
۲۴- - همان، ص. ۱۰. قرار بر آن بود که این مقررات، در همان سال توشیح، در ولایات «تهران، قزوین، سمنان، دامغان، قم،ساوه و زرند، کاشان و فیروزکوه» به اجرا گذاشته شود و در سال بعد در «اصفهان، مازندران، لرستان، عربستان، گیلان، یزد، شاهرود و بسطام، همدان، استراباد و خمسه» و در «سنوات آتیه رفته رفته انشاءالله تعالی در کلّ بلادِ ممالک محروسه ایران جاری» شود. (ص.۱). (^)
۲۹- - از جمله این گزارش باید مشتمل می‌بود بر «عملی که در این پانزده روز قطع و فصل میشودیا شروع شده و هنوز تمام نشده؛ قسط خزانه در این پانزده روز چه‌قدر تحویل حاکم و تحویلدار شده است؛ وظیفة و مستمری ارباب وظائف چه‌قدر شده است مطابق سواد قبض صاحبان وظائف؛ بصیرتی از برای آبادی و رواج صنایع در آن ولایت میتوان حاصل نمود از قبیل بستن سد و حفر قنوات و غیره؛ امور اتفاقیه از قبیل سرقت و قتل و غیرذلک؛ صورت نرخ اجناس هر ولایت؛ در باب تنظیف شهر موافق فصل سی‌و‌پنجم باید در جزو بنویسد که شهرها تنظیف هستند یا نیستند؛ نوکر حاضری و فراولی شهر را با اطلاع اهل مجلس بنویسد؛ ...». همان (^)
۳۱- - در سندی که از نحوة تعیین اعضای مجلس تنظیمات اصفهان در دست است، اعضای این مجلس را خود ناصرالدین‌شاه از میان اعضای وزارتخانه‌های مختلف برگزیده است. عبدالحسین نوایی، الهام ملک‌زاده، «هیئت تفتیشی از دورة قاجار»، گنجینة اسناد، دوره ۱۴، شماره ۲، تابستان ۱۳۸۳، صص. ۱۲-۹. (^)
۳۳- - Amanat, op. cit, p. ۳۹۸. (^)
۳۴- - Ann K. S. Lambton, "Land tenure ...", op. cit., p. ۶۴. (^)
۳۶- - Marie-Vic Ozouf-Marignier, La Formation des départements. La Représentation du Territoire Français à la Fin du ۱۸ème siècle, éditions d'EHESS, Paris, ۱۹۹۲, p. ۳۵. (^)
۳۷- - اعضای اولین مجلس ملی فرانسه بر اساس طبقات اجتماعی، تقسیمات کشوری که به ایالات و ولایات و شهرپاریس (داخل حصار شهر و بیرون از حصار) به عنوان یک واحد مجزا در نظر گرفته شده بود انتخاب شدند. این طبقات عبارت بودند از اشراف، کلیسا و «طبقة سوم» که همة آنهایی را که در زمرة دو گروه اول نبودند و میزان معینی در سال مالیات می‌پرداختند در بر می‌گرفت. (^)
۳۸- - وسعت هر یک از این دپارتمان‌ها حدوداً ۵۲۰۰ کیلومتر مربع بود که خود به ۹ بخش که کمون نامیده می‌شد و حدوداً ۵۸۰ کیلومتر مربع مساحت داشت و اینها خود هر کدام به ۹ کانتون به وسعت تقریبی ۶۴ کیلومتر مربع تقسیم می‌شدند. به این ترتیب کل کشور فرانسه به ۷۲۰ کمون و ۶۴۸۰ کانتون تقسیم می‌شد. (^)
۳۹- - همان ص. ۳۸. سیه‌یِس موفقیتش را فقط مدیون نبوغ سیاسی‌اش نبود. تقریباً یک دهه پیش از آن، روبر هِسِلن، جغرافی‌دان دربار لویی پانزدهم و سپس شانزدهم، کتاب تقسیمات جغرافیایی کشور را منتشر کرد که بر پایة تقسیم کشور به ۸۰ منطقه قرار بود نقشة مبنا برای ترسیم انواع نقشه‌های جغرافیای مردمی و تولیدی و همچنین تهیة کاداستِر قرار گیرد. سی‌یِس از وجود چنین نقشه‌هایی آگاه بود و از آن به عنوان مبنایی برای تقسیمات سیاسی کشور استفاده کرد. Marie-Vic Ozouf-Marignier, La Formation ..., op. cit, pp. ۳۹-۴۰. (^)
۴۰- - http://rc.majlis.ir/fa/law/show/۱۳۳۴۱۴ (^)
۴۱- - برای بحثی نسبتاً مفصل در مورد این ایرادات بنگرید به: محمدرضا خوبروی پاک، نقدی بر فدرالیسم، انتشارات شیرازه، ۱۳۷۷، صص. ۲۱۶-۱۹۹. (^)
۴۲- - مادة ۹۳ قانون انجمنها، به انجمنهای ایالتی اجازه می‌داد که «در موقع احتیاج برای احداث پاره تأسیسات عام‌المنفعهاز قبیل راه و پل و مدرسه و غیرهمبلغی استقراض کند مشروط‌بر این که محل ادای آناستقراض از عایدات معمولییا فوق‌العاده همان ایالت باشد» اما این استقراض نیز «بدون تصویبمجلس شورای ملی و امضای‌ملوکانه صورت‌پذیر» نبود. (^)
۴۳- - همچنین میتوان به وجود تناقضاتی در این متن با متن قانون اساسی اشاره کرد. همچنین میتوان به تناقضاتی اشاره کرد که در خودِ همین قانون وجود دارند. ماده ۹۸ قانون انجمنهای ایالتی و ولایتی تصریح میکند که «چون انجمنهای ایالتی بصیرت در امور و حوائج ایالات دارند لازم است اولیایدولت قبل از اقدام به تغییرات در ایالات رأی انجمن‌های‌مزبوره را بخواهند ولیمجبور به پیروی رأی آنها نیستند».این اصل به نظر در تناقض با اصل ۲۹ متمم قانون اساسی است که تأکید میکند که « منافع مخصوصة هر ایالت و ولایت و بلوک به‌تصویب انجمنهای ایالتی و ولایتی به‌موجبقوانین مخصوصة آن مرتب و تسویه میشود». (^)
۴۴- - «قانون تشکیل ایالات و لایات و دستورالعمل حکام»، مورخ ۱۴ ذی‌القعده ۱۳۲۵ قمری قابل دسترس در آدرس زیر است:
https://fa.wikisource.org/.../مجموعه_مصوبات_ادوار_اول_و_دوم_قانون (^)
۴۵- - گوستاو دو مورنیی که برای تدریس علوم سیاسی در سال‌های ۱۹۱۲ و ۱۹۱۳ میلادی در ایران بود یادآورِ یک مورد اخیر از تأسیس این نوع ایالات میشود: «ایالتی متشکل از ولایات کردستان، کرمانشاهان، همدان، لرستان، بروجرد و محلّ ثلاثه». نگاه کنید به:
G. Demorgny, op. cit, p. ۷۳. (^)
۴۶- - سهراب یزدانی، مجاهدان مشروطه، نشر نی، تهران، ۱۳۸۸، ص. ۵۴. (^)
۴۷- - برای نمونه‌های دیگری که مؤید این ادعا هستند از جمله میتوان به نحوة تشکیل انجمن معدلت رضوی در مشهد و انجمن ولایتی بوشهر رجوع کرد. نگاه کنید به:
غلامرضا جلالی، «حیات و حرکت ضد استبدادی شیخ ذبیح‌الله مجتهد قوچانی،۱۳۳۵-۱۲۷۴ ه. ق» نشریهنگاه حوزه، سال سوم، ش ۲۶، اردیبهشت ۱۳۷۶، ص۳-۱۰. و ﻋﻠﻴﺮﺿﺎﺧﻠﻴﻔﻪﺯﺍﺩﻩ، «ﺍﻧﺠﻤﻦﻭﻻﻳﺘﻲﺑﻮﺷﻬﺮنخستین نهاد مشروطه‌خواهی در بوشهر»، کتاب ماه تاریخ و جغرافیا، شمارة ۱۵۵، فروردین ۱۳۹۰، صص. ۴۲-۳۱. (^)
۴۸- - نظامنامةانتخاباتاصنافیمجلس شورای ملیمورخه ۱۹ رجب ۱۳۲۴ قمری، قابل دسترس در
https://fa.wikisource.org/.../مجموعه_مصوبات_ادوار_اول_و_دوم_قانون (^)
۴۹- - محمدعلی رنجبر، نوراله عبداللهی، «انجمن ملی اصفهان و فداییان مجلس در مشروﻃﮥ اول، ۱۳۲۶-۱۳۲۴ ق/ ۱۹۰۸-۱۹۰۶ م»، فصلنامه پژوهشهای تاریخی(علمی- پژوهشی)، دانشگاه اصفهان، سال پنجاه و سوم، دوره جدید، سال نهم، شمارة دوم (پیاپی ۳۵)، پاییز ۱۳۹۶، صص. ۲۰۵-۱۸۶. (^)
۵۰- - روزنامة انجمن ملی مقدس اصفهان، ش. ۱، ۲۱ ذیقعده ۱۳۲۴، به نقل از عبدالحمید رجایی، «انجمن ایالتی و خواسته‌های اجتماعی مردم اصفهان»، نشریة مطالعات تاریخی، بهار ۱۳۸۴، شماره ۶، ص. ۲۵۱. (^)
۵۱- - انجمن ایالتی خراسان درنامه‌ای که پس از به توپ بسته شدن مجلس برای سفارتخانه‌های «عثمانی، آلمان، انگلیس، روس، فرانسه، اطریش، هلند و آلمان» یادآور شد که «مطابق اصل ۲۴، ۲۵ و ۲۶ قانون اساسی اعطای امتیاز و بستن عهد و استقراض و غیره باید به تصویب دارالشورای کبرای ملی باشد و در این موقع که پارلمان ایران منفصل است، بدون تصویب انجمنهای ایالتی که امروزه قائم‌مقام پارلمان است» هیچ قراردادی اعتبار نخوهد داشت. بنگرید به ناظم‌الاسلام کرمانی، تاریخ بیداری ایرانیان، (به اهتمام علی‌اکبر سعیدی سیرجانی)، تهران، انتشارات آگاه، ۱۳۶۱، ص. ۵۶۲. به نقل از غلامرضا جلالی، «مروری بر احزاب و انجمنهای سیاسی خراسان در عصر مشروطیت»، فصلنامة ۱۵ خرداد، سال پنجم، ۱۳۷۵، شماره ۲۳، ص. ۹۷. (^)
۵۲- - این امر هم در مورد مردم صادق بود و هم در مورد خودِ اعضای انجمنها و از نامه‌نگاری‌های متعدد آنان با مجلس برای انواع و اقسام مطالبات آشکار است. مطالباتی که هر چند همگی توسط مجلس به وزارت داخله ارجاع داده می‌شد و پاسخ‌هایی نیز از همین وزارتخانه برای انجمنها ارسال می‌شد، اما در باور اعضای این انجمنها در اینکه شعبه‌ای بودند محلی از مجلس شورای ملی تأثیر زیادی نداشت. نگاه کنید به مسعود کوهستانی‌نژاد (به کوشش)، گزیدة اسناد انجمنهای ایالتی و ولایتی، کتابخانه، موزه و مرکز اسناد مجلس شورای اسلامی، تهران، ۱۳۹۰. (^)
۵۳- - عبدالحمید رجایی، «انجمن ایالتی ....»، همان، ص. ۲۵۳. هر چند که مردم به این تصمیم وقعی نگذاشتند و همچنان به عوض رجوع به رکن‌الملک عرایض خود را به انجمن می‌دادند. (^)
۵۵- - همان، ص. ۲۵۳ و محمد بیطرفان، «شکل‌گیری اولین انجمن بلدی مشهد در دورة اول مجلس شورای ملی»، نیمسال‌نامة تاریخ نو، شمارة ۳، پائیز و زمستان ۹۱، ص. ۱۰. (^)
۵۶- - کوهستانی‌نژاد، همان، ص. ۲۶۵. (^)
۶۳- - برای خلاصة کوتاهی از این عقب‌نشینی‌های مستمر از جمله بنگرید به: استفانی کرونین، «ارتش، جامعة مدنی و دولت در ایران: ۱۳۰۵-۱۳۰۰»، در تورج تابکی (گردآوری و تألیف)، تجدد آمرانه، جامعه و دولت در عصر رضاشاه، انتشارات ققنوس، تهران، ۱۳۸۵، صص. ۱۸۲-۱۳۷؛ کاوه بیات، «تجدد اخلاقی: تجربة ایران جوان»، فصلنامة گفتگو، شمارة ۱۰، زمستان ۱۳۷۴، ۲۹-۱۷. (^)
۶۴- - برای فهرستی از این رویارویی‌ها بنگرید به کاوه بیات، «رضاشاه و عشایر (نمای کلی)»، در استفانی کرونین (ویراسته)، رضاشاه و شکل‌گیری ایران نوین، دولت و جامعه در زمان رضاشاه، ترجمة مرتضی ثاقب‌فر، انتشارات جامی، تهران ۱۳۸۳، ص. ۳۱۷. صص. ۳۲۶-۳۱۷. (^)
۶۵- - کاوه بیات، انقلاب خراسان، مجموعة اسناد و مدارک، ۱۳۰۰ شمسی، مؤسسه پژوهش و مطالعات بنیاد مستضعفان و جانبازان، تهران، ۱۳۷۰. استفانی کرونین، «ناسیونالیسم انقلابی در عمل، قیام کلنل محمدتقی‌خان پسیان در مشهد، فروردین-مهر ۱۳۰۰، (ترجمة عبدالله کوثری)، در استفانی کرونین، عبدالله کوثری، کلنل پسیان و ناسیونالیسم انقلابی، نشر ماهی، تهران ۱۳۹۴، صص. ۸۵-۱۳. (^)
۶۶- - استفانی کرونین، «رضاشاه و تناقضات نوسازی ارتش در ایران»، در استفانی کرونین (ویراسته)، رضاشاه و شکل‌گیری ...، همان، صص ۱۰۳-۶۴. (^)
۶۷- - Homayoun Katouzian, "Nationalist Trends in Iran, ۱۹۲۱-۱۹۲۶", International Journal of Middle East Studies, vol. ۱۰, ۱۹۷۹, p. ۵۳۳. (^)
۶۸- - بنگرید به سرمقالة روزنامة ایران، شمارة ۱۱۳۲، ۱۷ ثور (اردیبهشت ۱۳۰۱)، ص. اول. از آقای مسعود کوهستانی نژاد که یادداشت‌های خود ناظر بر مباحثی که در مجلس شورای ملی و در مطبوعات ناظر بر موضوع تشکیل اجمن‌های ایالتی و ولایتی در این دوره و در دورة بعد یعنی از سال ۱۳۲۰ تا ۱۳۳۲ در اختیار گذاشتند سپاسگزاری می‌کنم. از این پس (کوهستانی‌نژاد). (^)
۶۹- - روزنامة ایران، شمارة ۱۳۵۶، ۳ ثور (اردیبهشت) ۱۳۰۲، ص.۲. (کوهستانی‌نژاد). (^)
۷۰- - از جمله بنگرید به ابراز نگرانی کسروی از عواقب وخیمی که منازعات قبیله‌ای و مذهبی می‌تواند برای ایران به همراه داشته باشد: احمد کسروی، تاریخ پانصد سالة خوزستان، دنیای کتاب، تهران، ۱۳۸۱. همچنین میتوان به اعلام موضع ملک‌الشعرای بهار اشاره کرد که در همین ایام می‌نویسد : «آنروز دریافتم که حکومت مقتدرمرکزی از هر قیام و جنبشی که در ایالات برای اصلاحات برپا شود صالح‌تر است و باید بدولت مرکزی کومک کرد و هوچیگری و ضعیف ساختن دولت و فخاشی جراید، بیکدیگر و بدولت و تحریک مردم ایلات بطغیان و سرکشی برای آتیة مشروطه و آزادی و حتی استقلال کشور زهری کشنده است....بر حسب همین عقیده بود که من با تمام سرکشان و نهضت‌کنندگان اطراف و با هر قسم ماجرایی نسبت بحکومت مرکزی بحکم تجربه مخالف بوده‌ام -نه بجنگلی‌ها عقیده داشته‌ام نه با خیابانی همراه و هم‌سلیقه بوده‌ام و نه با قیام کلنل محمدتقی‌خان (بآن طریق) موافقت داشته‌ام». ملک‌الشعراء بهار،تاریخ مختصر احزاب سیاسی، انقراض قاجاریه، ج.۱، شرکت سهامی کتابهای جیبی، تهران، ۱۳۵۷. صص.ح و ط. (^)
۷۱- - Ervand Abrahamian, Iran Between Two Revolutions, Princeton University Press, Princeton, NJ, ۱۹۸۲, pp. ۱۲۳-۲۶. (^)
۷۲- - رحیم رئیس‌نیا، آخرین سنگر آزادی. مجموعه مقالات میرجعفر پیشه‌وری در روزنامة حقیقت، ارگان اتحادیة عمومی کارگران ایران، ۱۳۰۱-۱۳۰۰، انتشارات شیرازه، تهران ۱۳۷۸. همچنین بنگرید به: رحیم رئیس‌نیا، «ایرانیت و ساماندهی سیاسی منطقه‌ای در اندیشة پیشه‌وری جوان»، فصلنامةگفتگو، شمارة ۲۰، تابستان ۱۳۷۷، صص. ۵۷-۴۹. (^)
۷۳- - «حفظ آزادی وظیفة ملت است» (۱)، حقیقت، شمارة ۴۹، ۸ حمل (فروردین) ۱۳۰۱. در رحیم رئیس نیا، پیشین، صص. ۱۲۵-۱۲۱. پیشه‌وری تا نوشتن مقاله‌ای که در خرداد ۱۳۰۱ که در آن اختصاصاً به بحث اختیارات محلی می‌پردازد چندین بار به آنچه خود «کلیشه‌های مرکز» در ارزیابی دلیل تداوم اغتشاش در ولایات می‌خواند باز می‌گردد و به افشای «تحقیرات نوعی که از طرف وکلای مصنوعی نسبت به اهالی ولایات» پرداخت و شورش‌های شیخ محمد خیابانی و کلنل پسیان را نتیجه تضییقات مرکز و بی‌توجهی آن به اوضاع ایالات و ولایات می‌دانست ودر کنار مطالباتی همچون«تقسیم اراضی خالصه بین رعایا» و وضع «اصول مالیات بر درآمد» متقاضی شروع «انتخابات انجمنهای ایالتی و ولایتی» و خارج شدنِ «ادارات کشوری از اختیار مأمورین لشکری» بود. («فردا چه باید کرد؟»، حقیقت، شمارة ۷۰، ۱۱ ثور (اردیبهشت) ۱۳۰۱، در رحیم رئیس نیا، پیشین، صص. ۲۱۶-۲۱۲). (^)
۷۴- - «حکومت مرکزی و اختیارات محلی»، حقیقت، شمارة ۹۳، جوزا (خرداد) ۱۳۱۰، در رحیم رئیس نیا، پیشین، ص. ۳۱۴. (^)
۷۸- - منوچهر صبوری، جامعه‌شناسی سازمان‌ها: بوروکراسی مدرن ایران، انتشارات سخن، تهران، ۱۳۸۰، صص. ۳۱-۱۳۰. (^)
۷۹- - Abrahamian, op. cit., ۱۳۶-۳۷. (^)
۸۰- - Jean-Pierre Digard, Bernard Hourcade et Yann Richard, L'Iran au Xxème siècle, Fayard ; Paris ; ۱۹۹۶, p. ۸۱. (^)
۸۱- - در این قانونِ، دورة نظام وظیفه ۲۵ سال در نظر گرفته شده بود و به سه دورة تقسیم می‌شد. دورة ول شش سال مشتمل بر «دو سال اول ... تحتالسلاح و چهار سال بعد احتیاطی»، دورّ دوم ۱۳ سال که «شش سال اول ذخیرة مقدم و هفت سال بعد ذخیرة تالی» و نهایتاً دورة شش سالة سومی که به آن «پاسبانی» گفته می‌شد. بنگرید به: سرهنگ جهانگیر قائم‌مقامی و دیگران، تاریخ ارتش نوین ایران. بخش نخست از سال ۱۳۰۰ تا ۱۳۲۰ خورشیدی، ناشر: ستاد بزرگ ارتشتاران، ادارة سوم، کمیتة تاریخ نظامی، بی‌تا. (^)
۸۲- - در سال ۱۳۰۱ تعداد دانش‌آموزان دختر در سراسر کشور ۷۵۰۰ نفر بود و در سال ۱۳۲۰ این تعداد به ۸۸ هزار نفر رسید.
Digard et al, L'Iran ..., op. cit. p. ۸۳.
(^)
۸۳- - A. L. P. Burdell (ed.), Iran Political Diaries ۱۸۸۱- ۱۹۶۵, Vol. ..., Years ۱۹۳۵-۱۹۳۸, p. ۴۷۶, Archive Edition.
(^)
۸۴- - هر چند تقسیمات کشوری سال ۱۳۱۶ با عددگذاری بر نام استان‌ها تلاشی کرد تا وجه قومیتی این تقسیم‌بندی را کمرنگ کند، اما در عمل و در مقایسه با تقسیم‌بندی‌ای که انقلابیون فرانسه در کشور خودشان به اجرا در آوردند به سویة قومیتیِ کشور چندان دست نزد. استان‌ها تا حدود زیادی بر همین تقسیم بندی قومیتی شکل گرفتند. (^)
۸۵- - برای متن قانون رجوع کنید به http://rc.majlis.ir/fa/law/show/۹۳۳۸۲ (^)
۸۶- - به هر حال به نظر می‌رسد که آن ساختار دولتی‌ای که بر فرماندهان قشون در جایگاه حکام و فرمانفرمایان ایالات و ولایات استوار بود، از نفس افتاده بود. سفیر انگلستان در همان گزارش سالانه‌ای که در آن نوشته بود «شبکة حکومت بر سرتاسر حیات ملی گسترش یافته است»، یادآور می‌شد که «با اینهمه، هر چند ماشین رو به گسترش دارد، اما حرکت چرخ‌هایش نشانه‌هایی از کند شدن را به نمایش می‌گذارند. ناتوانی در تصمیم گرفتن رو به افزایش است، آشفتگی در حوزة انحصارات دیده میشود، کالاها در گمرگ انباشته شده‌اند، مالیات‌ستانی گستاخانه‌تر و خودسرانه‌تر شده است و تدابیری که برای تأمین ارز خارجی اندیشیده می‌شوند مأیوس‌کننده‌تر از پیش هستند». A. L. P. Burdell (ed.), Iran Political Diaries, op. cit. pp. ۴۷۶-۷ (^)
۸۸- - به نظر می‌رسد که انشاء کنندگان قانون خود به پیش‌نویس بودن آن و امکان تغییراتش آگاه بودند، به همین جهت در تبصرة ۲ مادة دوم آن وزارت داخله را مجاز کردند که با تصویب هیئت وزراء «تقسیمات داخلی کشور یا مرکز آنها یا حدود شهرستان‌ها را تغییر دهد و پس از آزمایش و رفع نواقص، تقسیمات قطعی را برای تصویب تقدیم مجلس شورای ملی نماید». (^)
۸۹- - برای متن «نظامنامة شورای اداری شهرستان»، مورخ ۷ بهمن ۱۳۱۶، رجوع کنید به وزارت کشور، کتابچة «قانون تقسیمات کشور و وظائف فرمانداران و بخشداران»، چاپخانة پاکتچی، بی‌تا، بی‌جا، صص. ۲۷-۲۱. (^)
۹۰- - برای متن «قانون عمران» مورخ ۲۵ آبان ۱۳۱۶، رجوع کنید به همان منبع پیشن، صص. ۵۲-۴۲. (^)
۹۱- - A. L. P. Burdell (ed.), Iran Political Diaries, op. cit. pp. ۴۷۶ (^)
۹۲- - Abrahamian, op. cit., pp. ۱۷۲-۳ (^)
۹۳- - روزنامه کوشش، ۲۴ بهمن ۱۳۲۲، ص. ۱ (کوهستانی‌نژاد) (^)
۹۴- - محمدرضا تبریزی شیرازی، زندگانی سیاسی، اجتماعی سیدضیاءالدین طباطبایی، تهران، مؤسسة مطالعات تاریح معاصر ایران، ۱۳۷۹، ص. ۳۷۹، به نقل از (کوهستانی نژاد) (^)
۹۵- - مرکز اسناد کتابخانه مجلس شورای اسلامی، سند شماره ۲-۲۰۵۳۶-۲۲ (کوهستانی‌نژاد) (^)
۹۶- - مرکز اسناد کتابخانه مجلس شورای اسلامی، سند شماره ۷- ۴۵۵۵-۲۰ (کوهستانی‌نژاد) (^)
۹۷- - مرکز اسناد کتابخانه مجلس شورای اسلامی، سند شماره ۴-۳۷۴۴-۲۰ (کوهستانی‌نژاد) (^)
۹۸- - عبدالرحمان فرامرزی، اسناد فرامرزی و قضیة آذربایجان (سرمقاله‌های روزنامه کیهان)، (به کوشش حسن فرامرزی)، انتشارات دستان، تهران ۱۳۷۹، ص. ۱۸. به نقل از (کوهستانی‌نژاد). (^)
۹۹- - روزنامة رسمی کشور شاهنشاهی ایران، شماره ۲۱۳، ۱۴ آبان ۱۳۲۴، ص. ۲. به نقل از (کوهستانی‌نژاد). (^)
۱۰۰- - روزنامة کوشش، شماره ۵۹۲۰، ۲۲ آذر ۱۳۲۴، صص. ۲-۱. به نقل از (کوهستانی‌نژاد). (^)
۱۰۱- - روزنامة کوشش، شماره ۵۹۲۵، ۳۰ آذر، ص. ۲.به نقل از (کوهستانی‌نژاد). (^)
۱۰۲- - از جمله دولت هژیر که در تیرماه ۱۳۲۷ هنگام ارائة برنامه‌هایش از «تجدید نظر در وضع اداری مملکت و تهیة لوایح قانونی لازم به منظور اینکه اهالی هر محل در ادارة امور محلی خویش بیش از آنچه فعلاً معمول است، دخیل باشند». ن. ک. کاوه بیات، «انجمنهای ایالتی و ولایتی به روایت رزم‌آرا»، فصلنامة گفتگو، شمارة ۲۰، تابستان ۱۳۷۷، ص. ۳۰-۲۹. (^)
۱۰۳- - روزنامة رسمی کشور شاهنشاهی ایران، ش. ۱۴۹۸، ۲۴ فروردین ۱۳۲۹، ص. ۵. به نقل از (کوهستانی‌نژاد). (^)
۱۰۴- - روزنامة رسمی کشور شاهنشاه ایران، شماره ۱۵۵۰، ۲۸ خرداد ۱۳۲۹، ص. ۷. به نقل از (کوهستانی‌نژاد). (^)
۱۰۵- - روزنامه رسمی کشورشاهنشاهی ایران، شماره ۱۵۶۲، ۱۱ تیر ۱۳۲۹، ص. ۷ به نقل از (کوهستانی‌نژاد). (^)
۱۰۶- - دکتر مصدق در جلسة ۲۳ خرداد مجلس طی نطقی، پیرو یادآوری احتمال نخست‌وزیری رزم‌آرا اعلام کرد: «لازم می‌دانم با صدای بلند نه تنها به گوش ملت ایران، بلکه به سمع عالمیان برسانم که ما نمایندگان جبهة ملی تا روح در بدن داریم با تشکیل چنین دولتی مخالفت می‌کنیم و به‌هیچ‌وجه دولتی را که ایشان در رأس آن واقع شوند، د این مجلس قبول نمی‌کنیم». روزنامه رسمی کشورشاهنشاهی ایران، شماره ۱۵۶۲، ۱۱ تیر ۱۳۲۹، ص. ۲ به نقل از (کوهستانی‌نژاد). (^)
۱۰۷- - برای شرح مفصل‌تر و نقد این استدلال‌ها، بنگرید به کاوه بیات، «انجمنهای ایالتی و ولایتی ...»، پیشین، صص. ۴۷-۲۵. (^)
۱۰۹- - حسنعلی مهران، هدف‌ها و سیاست‌های بانک مرکزی ایران از ۱۳۳۹ تا ۱۳۵۷، نشر نی، تهران، ص. ۱۹. (^)
۱۱۱- - Fred Halliday, Iran: Dictatorship and Development, Penguin Books, Harmondworth, ۱۹۷۹. (^)
۱۱۲- - D. R. Denman, "Land Reform of Shah and People", in George Lenczowski (ed.), Iran under the Pahlavis, p. ۲۶۳. (^)
۱۱۳- - بحران انتخابات مجلس بیستم که عملاً با اعتراض مخالفان به تقلب دوبار منحل شد یکی از روشن‌ترین نشانه‌های این عدم اعتماد بود. (^)
۱۱۴- - Richard Cottam, Nationalism in Iran, University of Pittsburgh Press, Pittsburgh, ۱۹۷۹, pp. ۳۱۴-۱۵. (^)
۱۱۵- - اریک هوگلند، زمین و انقلاب در ایران ۱۳۶۰-۱۳۴۰، (ترجمة فیروزه مهاجر)، انتشارات شیرازه، تهران ۱۳۹۲، صص. ۱۰۱-۱۰۰. (^)
۱۱۶- - دولت در قبال زمین‌های بزرگ‌مالکان به آنها اوراقی می‌داد که می‌توانستند سهام «مؤسسة کارخانجات دولتی» را به قیمت مناسب خریداری کنند یا وام‌هایی از بانک کشاورزی با سود نازل ۴٪ بگیرند. در عمل، تعداد بسیار کمی از مالکان چنین کردند و ترجیح دادند این اوراق را در بازار به فروش برسانند. پول عملاً به صنایع واریز شد، اما جابجایی طبقاتی از مالک به سرمایه‌دار صورت نپذیرفت. بنگرید به:
Afsaneh Najmabadi, Land Reform and Social Change in Iran, University of Utah Press, Salt Lake City, ۱۹۸۷, p. ۲۰۵. (^)
۱۱۷- - مسلم است که جابجایی مالکیت در ایران از اواسط سدة ۱۲۰۰ تا اواسط دهة ۱۳۰۰ که اصلاحات ارضی به وقوع پیوست به طرق مختلف که مصادرة املاک و اموال یکی از انواع رایج آن بود به کرات صورت گرفت. اینکه رضاشاه در اواخر سلطنتش به اول مالک ایران تبدیل شده بود شاهدی بر این ماجراست. اما اصلاحات ارضی اولین اقدامی بود که قانوناً به حوزة مالکیت برای جابجایی آن وارد شد. این بدعت البته در تعدادی دیگر از سایر بندهای آنچه «انقلاب سفید» نام گرفت نیز مشهود است. از این جمله‌اند: ملی کردن جنگل‌ها و مراتع، فروش سهام کارخانجات دولتی، سهیم کردن کارگران در سود کارخانجات. (^)
۱۱۸- - هوگلند، پیشین، ص. ۱۱۸.این رقم هر سال افزایش یافت (هر چند هر سال از شتابش کاسته شد) وقتی در سال ۱۳۵۰ شاه پایان اصلاحات ارضی را اعلام کرد، گفته شد که حدود ۲ میلیون روستاییِ صاحب نسق، اکنون مالک زمین خود شده بودند. (ص. ۱۳۸). (^)
۱۱۹- - Ann Lambton, "Land Reform and Rural Cooperative Societies in Persia", Royal Central Asian Journal ۵۶, parts II and III (۱۹۶۹), p. ۱۵۰. (^)
۱۲۰- - هوگلند، پیشین، ص. ۱۱۴. (^)
۱۲۲- - وزارت کشاورزی، «متن کامل قانون الحاقی به‌قانون اصلاحات ارضی و آئین‌نامه اصلاحات ارضی مرحلة دوم»، مصوب کمیسیون خاص مشترک مجلسین، شرکت کانون کتاب، بی‌تا، بی‌جا، صص. ۴-۱. قانون همچنین زمین‌هایی را که به شکل مکانیزه کشت می‌شدند تا سقف پانصد هکتار و شالیزارها را تا سقف سی هکتار مستثنی می‌داشت. (^)
۱۲۳- - از آغاز برنامة اصلاحات ارضی تا شهریور ۱۳۴۲، حدوداً ۲۷۰ هزار کشاورز صاحب زمین شدند. از این تاریخ تا پایان سال ۱۳۴۵ این تعداد به ۴۳۰ هزار نفر رسید و زمانی که محمدرضاشاه در سال ۱۳۵۰ پایان اصلاحات ارضی را اعلام کرد و گفت دیگر زارع بدون زمین در کشور وجود ندارد، حدود ۷۵۰ هزار زارع صاحب زمین شده بودند. بنگرید به هوگلند، پیشین، صص. ۱۹-۱۱۸. (^)
۱۲۴- - در این فاصله، اسدالله علم همچنین در آبان ۱۳۴۱ قانونی را به تصویب هیئت دولت رسانید برای بازسازی انجمنهای ایالتی و ولایتی. تصویب این قانون که همانطور که از عنوانش بر می‌آید به تقسیمات کشوری مندرج در قانون اساسی اشاره داشت، کم و بیش با همان نیتی صورت گرفت که تصویب قانونی با همین نام در زمان روی کار آمدن فرقة دموکرات در آذربایجان برای تحدید خودمختاری‌ای که عملاً ایجاد شده بود اما اینبار با هدف سست کردن زمین زیر پای تعاونی‌هایی که اکنون به ابزارهای اصلی مداخله در روستاها تبدیل شده بودند. قانونی که به دلیل ناروشنی در نوع قسم خوردنِ منتخبین این انجمنها و همچنین اعطای حق رأی به زنان، با مخالفت علما روبه‌رو شد و به عوض تحکیم موقعیت دولت به تزلزل وی انجامید و در نهایت توسط هیئت دولت پس گرفته شد. (^)
۱۲۵- - هوگلند، پیشین، صص. ۱۹۰-۱۸۹. (^)
۱۲۶- - Hossein Mahdavy, "The Coming Crisis in Iran", Foreign Affairs, Vol. ۴۴, No. ۱, Oct., ۱۹۶۵, pp. ۱۳۴-۱۴۶ (^)
۱۲۷- - برای متن قانون، رجوع کنید به: http://rc.majlis.ir/fa/law/show/۹۶۴۸۱ (^)
۱۲۸- - البته دولت برای خود حق انحلال انجمنها را حفظ کرده بود. اما شیوة انحلال ساده نبود و نمی‌توانست به نحو پیشین، به عنوان مثال آنچنان که حکام در «قانون تشکیل انجمنهای ایالتی و ولایتی و دستورالعمل حکام» اختیارش را داشتند صورت پذیرد. مادة ۴۶ قانون تصریح می‌کرد که «هر گاه انجمن بر خلاف وظایف قانونی خود اقدام نماید از طرف استاندارتذکرات لازم به انجمن داده میشود» اگر تذکرات مؤثر واقع نمی‌شد، به «پیشنهاد وزارتکشور که متکی به دلائل موجه باشد و تصویب شورای دولتی و در غیاب آن به تصویب هیأتوزیران» امکان انحلال انجمن وجود داشت. (^)
۱۲۹- - باقر عاقلی، روزشمار تاریخ ایران، از مشروطه تا انقلاب اسلامی، جلد دوم، نشر گفتار، تهران، ۱۳۷۲، ص. ۲۴۵. (^)
۱۳۱- - قانون انجمنهای شهرستان و استان مقرر کرده بود که «مدت دورة اول انجمنهای شهرستان و استان استثنائاً تا انقضای مدت دورة قانونی انجمنهای شهر ... خواهد بود به نحوی که برای دوره‌های بعد انتخابات انجمنهای شهرستان و انجمنهای شهر در یک تاریخ انجام شود» (ماده ۲۳). (^)
۱۳۲- - برای متن قانون اصلاح شده مصوب ۱۷ تیر ۱۳۵۱ مصوب گشت رجوع کنید بهhttp://rc.majlis.ir/fa/law/show/۹۶۸۳۹ (^)
۱۳۳- - عاقلی، پیشین، ص. ۲۶۵. (^)
۱۳۴- - Marvin G. Weinbaum, "Iran Finds a Party System: The Institutionalization of "Iran Novin"", Middle East Journal, Vol. ۲۷, No. ۴, autumn, ۱۹۷۳, p. ۴۳۹. (^)
۱۳۵- - بانک مرکزی،حساب‌های ملی ایران ۱۳۵۶-۱۳۳۸، به نقل از سعید لیلاز، تجدد آمرانه در ایران، تاریخ برنامه‌ای عمرانی سوم تا پنجم، انتشارات نیلوفر، ۱۳۹۲، صص. ۲۲۳-۲۱۷. (^)
۱۳۶- - عباس میلانی، معمای هویدا، انتشارات اختران، تهران، ۱۳۸۷، صص. ۳۵۵-۳۴۹. (^)
۱۳۷- - Benjamin Smith, Hard Times in the Land of Plenty, Oil Politics in Iran and Indonesia, Cornell University Press, Ithaca and London, ۲۰۰۷, pp. ۱۴۶-۷. (^)
۱۳۸- - Kamran Mofid, Development Planning in Iran: From Monarchy to Islamic Republic, Middle East and North African Press, Cambridgeshire, UK, ۱۹۸۷, pp. ۱۰۶-۹, as quoted in Smith, op. cit., p. ۱۴۷. (^)
۱۳۹- - Hooshang Chehabi, Iranian Politics and Religious Modernism, the Liberation Movement of Iran under the Shah and Khomeini, I. B. Tauris, London, ۱۱۹۰, p. ۳۹. (^)
۱۴۰- - Smith, Hard Times..., op. cit., p. ۱۴۰. (^)
۱۴۲- - این اتفاق تا حدی سوءظن کسانی را تأیید میکند که بر این نظر بودند که تشکیل حزب واحد به دلیل قدرت‌گیری هویدا و حزب ایران نوین که اقتدارشان را در انتخابات شوراهای شهرستان و شهر در سال ۱۳۵۱ به نمایش گذاشته بودند صورت گرفت. جهانگیر آموزگار می‌نویسد: «دوستان و پشتیبانان هویدا، نخست‌وزیر وقت معتقدند که شاه این تصمیم را صرفاً از روی حسادت گرفت که رئیس دولت در حزب ایران نوین محبوبیت اسمی به‌دست آورده و بیش از اندازه در کشور قوی شده بود». جهانگیر آموزگار، فراز و فرود دودمان پهلوی، (ترجمة اردشیر لطفیان)، مرکز ترجمه و نشر کتاب، تهران، ۱۳۷۵، ص. ۵۶۱. (^)
۱۴۳- - حسین دهباشی (به کوشش)، آیندگان و روندگان، خاطرات داریوش همایون، مجموعة تاریخ شفاهی و تصویری ایران معاصر، سازمان اسناد و کتابخانة ملی ایران، چ. ۲، تهران، ۱۳۹۴، ص. ۱۲۲. (^)
۱۴۴- - Massoud Karshenas, Oil, State and industrialization in Iran, Cambridge University Press, New York, ۱۹۹۰, pp. ۱۸۸-۱۹۳. (^)
۱۴۵- - Gholamreza Afkhami, The Iranian Revolution: Thanatos on a National Scale, The Midle East Institute, Washington D. C., ۱۹۸۵, pp. ۷۱-۲. (^)
۱۴۶- - Abrahamian, op. cit, pp. ۴۴۲-۴۳. (^)
۱۴۷- - Kayhan International, November ۲۶, ۱۹۷۵, quoted in, Smith, op. cit., p. ۱۴۵. (^)
۱۴۸- - بانک مرکزی ایران، گزارش اقتصادی و ترازنامة بانک مرکزی ایران، تهران، ۱۳۵۷. (^)
۱۴۹- - به گفتة غلامرضا افخمی «در درون کابینه احساس اغلب وزرایی که با سیاست‌گذاری عمومی سر و کار داشتند آن بود که این سیستم، مگر با تغییراتی ساختاری از انجام اهدفی که برایش در نظر گرفته‌اند ناتوان است. به عنوان مثال، وزیر برنامه (مجیدی) و وزیر کشور (آموزگار)، هر دو از لزوم تمرکززدایی و مشارکت می‌گفتند. دیگران مردد بودند و تحت فشار سیاسی، اجتماعی و اقتصادی گرایش به محکم چسبیدن به قدرت و امتیازات‌شان داشتند. در نتیجه، به آنچه در اصل مشکلی بود برآمده از ساختارهای تصمیم‌سازی، همچنان به عنوان مسئله‌ای ناشی از ناکارآمدیاداری و فساد نگاه می‌شد» (افحمی، پیشین، ص. ۸۵). در اینکه ساختار تصمیم‌سازی‌ای که از همان سالی که اصلاحات ارضی آغاز شد تا زمانی که تصمیمِ ناظر بر هزینه‌کردِتمامی درآمد نفت به محض وصول، معیوب بود تردیدی نیست. در واقع میتوان گفت که ساختاری وجود نداشت و هر چه بود ارادة شاه بود. اما در اینکه حتی همان ساختار معیوب نیز شاید می‌توانست با تدارک یک دستگاه اداری کارآمد و جلوگیری از فساد، از طریق تمرکززدایی و جلب مشارکت مردم از پسِ همین ساختار معیوب هم برآید جای بحث باقی است. (^)
۱۵۰- - برای متن قانون اساسی بنگرید به: http://rc.majlis.ir/fa/content/iran_constitution (^)
۱۵۱- - صورت مشروح مذاکرات مجلس بررسی نهایی قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، ج. ۲، ادارة کل امور فرهنگی و روابط عمومی مجلس شورای اسلامی، تهران، آذر ۱۳۶۴، جلسة سی و هفتم، ص. ۹۹۱. (^)
۱۵۲- - روزنامة کیهان، ۱۵ تیر ۱۳۵۸. (^)
۱۵۳- - روزنامة کیهان، ۲۱ مهر ۱۳۵۸. (^)
۱۵۴- - برای متن قانون رجوع کنید به: http://rc.majlis.ir/fa/law/show/۹۸۱۴۲ (^)
۱۵۵- - مراد ثقفی، «شوراها، معجزه‌ای که نشد!»، فصلنامة گفتگو، شمارة ۲۰، تابستان ۱۳۷۷، صص. ۲۳-۷. (^)
۱۵۶- - برای متن قانون رجوع کنید به: http://rc.majlis.ir/fa/law/show/۹۰۶۱۶ (^)
۱۵۷- - اعظم خاتم، «تجربة تشکیل شورای شهر تهران»، فصلنامة گفتگو، شمارة ۳۶، بهمن ۱۳۸۱، ص. ۱۰۶. (^)
۱۵۸- - «شوراها؛ سونامی تغییر در ایران» (گفت‌و‌گو با حجت‌‌الاسلام‌و‌المسلمین عبدالواحد موسوی لاری وزیر کشور دولت اصلاحات)، کلید ملی، شمارة ۳، ۱۶ اردیبهشت ۱۳۹۳، ص. ۳۵. (^)
۱۵۹- - برای مشتی نمونة خروار، بنگرید به: اعظم خاتم، پیشین، صص. ۱۱۲-۱۰۶ (^)
۱۶۰- - برای متن قانون سال ۷۵ رجوع کنید به: http://rc.majlis.ir/fa/law/show/۹۲۶۸۱ (^)
۱۶۱- - برای شرح و بسط این مفهوم بنگرید به هوشنگ شهابی، خوان لینتز، نظام‌های سلطانی، انتشارات شیرازه کتاب ما، تهران، ۱۳۹۵. (^)
۱۶۲- - برای متن اولین قانون بلدیه رجوع کنید به: http://rc.majlis.ir/fa/law/show/۹۰۰۹۹ (^)
۱۶۳- - زمانی که بالاخره در سال ۱۳۰۰ شمسی قرارشد بلدیه تهران عملاً کار خود را آغاز کند، مصوبه‌ای در سوم فروردین همان سال طی ۱۴ ماده، تشکیلات آن را تعیین نمود. مادة ۷ این تشکیلات حدود اختیارات جغرافیایی انجمن بلدی را تعیین نمود: «تا مسافت سه فرسخ از دروازه‌های شهر، جزء بلدیه تهران محسوب میشود». بنگرید به فرحزاد خمسئی، «اسنادی پیرامون شهرداری طهران و تشکیلات آن. ۱۱۳۱۵-۱۲۸۶ شمسی»، گنجینه، دفتر دوم، زمستان ۶۸، ص. ۱۰۱. (^)
۱۶۴- - با اینهمه برای هماهنگی با قوة مجریه، در مواردی این قراردادها باید به‌امضای حاکم می‌رسید (ماده ۸۵)، به عنوان مثال «تعیین قیمت اراضی شهر که باید فروخته یا ابتیاع شود؛ ... تعدیل و تسهیل نرخ نان و گوشت و سایر ارزاق؛ کرایه کالسکه و درشکه و تراموای و سایر وسایلحمل و نقل؛ تغییر در نقشه شهر و ترتیب نقشه‌های جدیده و ... » در زمرة این موارد بودند. برخی دیگر از قراردادها فراتر از حاکم نیازمندِ امضای وزیر داخله بود (ماده ۸۶) که امور بلدیه کلاً در حوزة اختیارات آن تعریف می‌شد. از این جمله بودند «تسعیر عوارض جنسی شهر؛ ... فروش و انتقال اموال غیرمنقوله شهر باستثنای اراضی کوچک ...؛ تعیین وجوهی که از بابت ساخت راه‌ها و پلهای اطراف شهر و بنای سلاخ‌خانه‌ها و مجاری آبها و غیر داده میشود؛ تعیین حق‌الارض و اراضی که در سواحل دریاها و رودخانه‌ها باشخاص متفرقه و یا شرکتها داده میشود که اسکله بنا نمایند و یا برای بار گرفتن و یا بار دادن سفاین استعمال کنند...». برخی قراردادها نیز همچون « استقراضات و ضماناتی که از طرف شهر میشود» چندان مهم شمرده شده بودند که هم در فهرست قراردادهایی که باید به امضای حاکم برسد آمده بودند و هم در فهرستیکه به امضای وزیر احتیاج داشت. (^)
۱۶۵- - برای متن قانون رجوع کنید به: http://rc.majlis.ir/fa/law/show/۹۱۸۸۲ (^)
۱۶۶- - محمد بیطرفان، مدیریت شهری نوین در ایران، تجربة انجمنهای بلدی در دورة مشروطیت، نشر تاریخ ایران، تهران ۱۳۹۵، صص. ۴۶-۴۴. (^)
۱۶۷- - فرحزاد خمسئی، «اسنادی پیرامون ...»، پیشین، ص. ۱۰۱. (^)
۱۶۸- - کاوه بیات، «بلدیة نظامی، ۱۳۰۴-۱۳۰۰»، گنجینه، دفتر دوم، زمستان ۱۳۶۸، صص. ۳۶-۱۱. (^)
۱۶۹- - بنگرید به فصل سوم (وظائف انجمن) و فصل چهارم (وظائف اداره) قانون ۱۳۰۹. (^)
۱۷۰- - برای متن قانون ۱۳۲۸ بنگرید به: http://rc.majlis.ir/fa/law/show/۹۴۰۷۱ (^)
۱۷۱- - برای متن قانون رجوع کنید به http://rc.majlis.ir/fa/law/show/۹۴۷۳۷ (^)
۱۷۲- - کمال‌الدین هریسی‌نژاد، «سیر تحول ادارة شهرها توسط انجمنها و شوراهای شهر»، فصلنامة پژوهش حقوق و سیاست، سال دوازدهم، شمارة ۲۸، بهار ۱۳۸۹، ص. ۴۱۸. (^)
۱۷۳- - برای متن اصلاحیه، رجوع کنید به http://rc.majlis.ir/fa/law/show/۹۷۴۶۰ (^)
۱۷۴- - برای متن قانون، رجوع کنید به http://rc.majlis.ir/fa/law/show/۹۰۶۱۶ (^)
۱۷۵- - به هر رو می‌دانیم که این قانون مبنای هیچ انتخاباتی قرار نگرفت و تنها سه سال بعد بود که برای جلوگیری از وضعیت بی‌قانونی، «قانون الحاق یک قانون الحاق یک تبصره به ماده ۵۳ قانون تشکیلات شوراهای اسلامی کشوری» در آبان ۱۳۶۴ تصویب شد که مصوب می‌کرد که «تا تشکیل شورای اسلامی در هر شهر، وزیر کشور یا سرپرست وزارت کشور جانشینشورای اسلامی آن شهر در مورد مربوط به شهرداریها خواهد بود». قانون سال ۶۱ در سال‌های ۱۳۶۵ تغییراتی اساسی کرد، در سال ۱۳۶۹ بار دیگر موضوع بازبینی جدی قرار گرفت، بار دیگر در سال ۱۳۷۰ موادی به آن الحاق شد که به وضعیت هیئت‌های نظارت سر و سامانی بدهد. تمامی این اصلاحات، همانطور که پیش از این گفته شد هدفی نداشت مگر زدودن هالة اقتدار و حاکمیتی که در قانون اساسی و اولین قانون شوراها پیرامون این نهاد وجود داشت، تا شوراها به نهادی قابل هضم در پیکرة نظام اجرایی موجود تبدیل شود. نتیجة کار، « قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب ۱۳۷۵ بود» که شوراها و بیش از هر شورای دیگری، شوراهای شهر را به نهادهای فاقد اقتدار و قدرت تبدیل کرد. برای متن ماده واحده رجوع کنید به http://rc.majlis.ir/fa/law/show/۹۱۱۲۰؛ برای متن «قانون اصلاح قانون تشکیلات شوراهای اسلامی کشوری و انتخابات شوراهای مزبور»، مصوب ۲۹ تیر ۱۳۶۵ رجوع کنید به :http://rc.majlis.ir/fa/law/show/۹۱۲۵۰؛ برای متن «قانون اصلاح پاره‌ای از مواد قانون تشکیلات شوراهای اسلامی کشوری مصوب اول آذر ۱۳۶۹ و قانون اصلاح قانون تشکیلات شوراهای اسلامی کشوری و انتخابات شوراهای مزبور مصوب ۲۹ تیر ۱۳۶۵»، رجوع کنید به: http://rc.majlis.ir/fa/law/show/۹۱۸۴۱؛برای متن «قانون الحاق موادی به قانون انتخابات شوراهای اسلامی کشور» مصوب ۳ اردیبهشت۱۳۷۰ رجوع کنید به: http://rc.majlis.ir/fa/law/show/۹۱۸۸۵ (^)
۱۷۶- - برای متن قانون رجوع کنید به http://rc.majlis.ir/fa/law/show/۹۲۶۸۱ (^)
۱۷۷- - «از سال ۱۲۶۴ تا سال ۱۳۰۵ قمری ۱۵۳ نفر در جایگاه‌های حکمرانی در ۲۷ ایالت کشور قرار داشتند که از آنها ۴۶ شاهزاده، ۱۶ نفر از ایل قاجار و ۲۶ نفر خان و ۴۶ نفر میرزا یا فرد اداری بودند». نگاه کنید به ویلم فلور، تاریخچة مالی-مالیاتی ایران از صفویه تا پایان قاجاریه، ۱۳۴۴-۹۰۶ قمری/ ۱۹۲۵-۱۵۰۰ میلادی، (ترجمة مرتضی کاظمی یزدی)، نشر تاریخ ایران، تهران، ۱۳۹۴، صص. ۴۲-۳۴۱. (^)
۱۷۸- - پری اندرسون، تبارهای دولت استبدادی، (ترجمه حسن مرتضوی)، نشر ثالث، تهران، ۱۳۹۰. (^)
۱۷۹- - فلور، همان، ص. ۳۳۹. (^)
۱۸۰- - زمینه‌های عینی و سویههای مختلف یک چنین وضعیتی را سوزان سترنج به روشنی باز کرده است. بنگرید به سوزان سترنج، «شکست دولت‌ها در مقابل جهانی شدن»، فصلنامة گفتگو، شمارة ۶۶، اسفند ۹۳، صص. ۹۷-۸۳. (^)
۱۸۱- - منبع همة این ارقام: Jean-Pierre Digard et al. op. cit, p. ۴۲۱ (^)
۱۸۲- - بنگرید به اریک هوگلند، زمین و انقلاب ...، پیشین، صص. ۲۱۰-۲۰۹. و
Marcel Bazin, « La population de I'Iran en ۱۹۷۶ », Le Monde lranien et I'Islam, IV, p.۲۳۷-۲۴۳. (^)
۱۸۳- - Jean-Pierre Digard et al. op. cit, p. ۴۲۱ (^)
۱۸۴- - Lois Beck, "Tribe and state in revolutionnary lran : the return of the Qashqa'i khans", Iranian Studies, vol. XIII, No. ۱-۴, ۱۹۸۰, pp.۲۱۵-۲۵۵;
برای سایر منازعاتی که در بخش‌های مختلف کشور پس از انقلاب ۵۷ صورت گرفت و نیروهای ایلی و عشایری یکی از پایه‌های آن بودندبنگرید به:
Bernard Hourcade, « Géographie de la révolution iranienne, l'Iran entre l'impérialisme et l'éclatement intérieur », Hérodote, no.۱۸, ۱۹۸۰, pp. ۱۶-۴۵.
و برای عاقبت کار بنگرید به:
Bernard Hourcade, « Ethnie, nation et citadinité en Iran », in J.-P. Digard ed. Le fait ethnique en Iran et en Afghanistan, Paris, CNRS, ۱۹۸۸, pp. ۱۶۶-۶۷. (^)
۱۸۵- - Thierry Brun and René Dumont, "Imperial Pretensions and Agricultural Dependence", MERIP, No. ۷۱, Oct., ۱۹۷۸, pp. ۱۵-۲۰. (^)
۱۸۶- - Bernard Hourcade, « Ethnie, nation ..... », op. cit. p. ۱۶۸. (^)
۱۸۷- - بخشی از این شبکه‌ها پیوند آنها را با سایر گروه‌های صاحب اقتدار تضمین می‌نمودند و بخشی دیگر همبستگی درونیِ آنها را تقویت می‌کردند. برای شبکه‌های بیرونی بنگرید به:
Ahmad Ashraf, "Bazaar-Mosque Alliance: The Social Basis of Revolts and Revolutions", International Journal of Politicsm Culture and Society, No. ۱, summer ۱۹۸۸, pp. ۵۳۸-۶۷.
و برای شبکه‌های همبستگی درونی بنگرید به:
Howard J. Rotblat, Stability and Change in an Iranian Provincial Bazaar, University of Chicago, Chicago, ۲۰۰۴. (^)
۱۸۸- - آرنگ کشاورزیان، بازار تهران: تداوم یا دگرگونی؟، فصلنامة گفتگو، شمارة ۴۱، بهمن ۸۳، صص. ۴۷-۱۱. (^)
۱۸۹- - Bernard Hourcade, « Ethnie, nation ..... », op. cit. p. ۱۶۴. (^)
۱۹۰- - برای یکی از نادر تحلیل‌هایی که از این منظر به عملکرد شهرداری تهران بعد از پایان جنگ با عراق پرداخته است، بنگرید به:
Kaveh Ehsani, "Municipal Matters: The Urbanization of Consciousness and Political Change in Tehran", Middle East Report, No. ۲۱۲, autumn ۱۹۹۹, pp. ۲۲-۲۷. (^)
[مقالات مرتبط]
■ شوراها و تغییر مسیر حکمرانی شهری: دربارة گفتار و اقتصاد سیاسی اصلاحات در تهران
■ دموکراسیِ محله محور در شهرها: تنگناهای قانونی و توانایی‌های بالقوه
■ ائتلاف‌ها و تصورات در جنبش اصلاحات ایران ۱۳۷۶-۱۳۸۴
■ دوران پسا‌اصلاحات و چشم‌انداز سیاسی کشور
■ اصلاح‌طلبی: بایدها و نبایدها
■ منشأ اجتماعی و آموزه‌های اصلاحات گورباچف
■ پیشبرد اصلاحات با کدام برنامه سیاسی؟
■ نشرِ کتاب: راه ناتمامِ اصلاحات
نظر بدهید