لوگوی گفتگو فصلنامه فرهنگی و اجتماعی

چگونه نباید از کالای ایرانی حمایت کرد ؟ !

حسین حقگو

گفتگو شماره ۷۶





سال جاری، سال "حمایت از کالای ایرانی" نام گرفته است. نامگذاری‌ای که صرف‌نظر از میزان نتیجه بخش بودن آن. یعنی استقبال بیشتر از کالای ایرانی، حداقل این فرصت را فراهم می‌آورد تا به بررسیِ موضوعِ دلایل ناکامی تولید در کشور پرداخته شود.

بررسی‌ها نشان می‌دهد دو روش برای حمایت از محصولات داخلی کشورمان معمول بوده است. یک روش، روشی ناموفق و امتحان شده اما سهل و ممتنع و راه دیگر، راهی نتیجه بخش اما سخت و دشوار. روش اول محدود سازی و حصارکشی و از این طریق ایجاد فضای امن و آرام اما راکد برای محصولات ایرانی بوده است و روش دوم ایجاد فضای رقابتی و پر جوش و خروش اما نیازمند خلاقیت و ابتکار و تولید کالایِ به‌روز.
متأسفانه عمدتاً راه و روش اول در روند توسعه اقتصادی و صنعتی کشورمان غالب بوده است. به عنوان مثال در همین ابتدای سال برای حمایت از کالای ایرانی، هیئت دولت در اولین جلسة خود خرید کالاهای خارجی دارای تولید مشابه داخلی را ممنوع اعلام کرد. (۱) اقدامی که اگر در همین چارچوب و محدوده باقی بماند شاید چندان جای نگرانی نباشد، اما تجربه نشان داده که این قصه سر دراز دارد و باید منتظر انواع محدودیت‌های مُخلّ رشد و توسعة اقتصاد ملی و مضر به حال مصرف‌کنندگان و حتی بنگاه‌های صنعتی کوچک و متوسط باشیم که رفته‌رفته از راه می‌رسند !
واقعیت آن است که چند دهه تبلیغ الگوی "خودکفایی" و سیاست "جایگزینی واردات" و اتکا به صنایع مبتنی بر منابع خامِ طبیعی در عمل رشد و توسعه اقتصادی و صنعتی مستمر و پایداری را برای کشور به ارمغان نیاورده است (متوسط رشد پایین ۵/۲ تا ۳ درصدی طی حدود چهار دهه اخیر ). این در حالی است که در طی ۶ برنامه توسعة پس از انقلاب، صدها مادة قانونی در حمایت از تولید داخلی تصویب و غالباً نیز به مورد اجرا گذاشته شده است. مرکز پژوهش‌های مجلس در ۶ گزارش تحت عنوان "الگوی راهبردی حمایت از تولید" در طی سال‌های ۹۴ تا ۹۶ به بررسی رویکردها و روش‌های حمایت از تولیدات داخلی پرداخته و با اِحصاء قوانینِ شش برنامة توسعه در این خصوص و دسته بندی آنها میزان اثرگذاری این روش‌ها را سنجیده است .
در این گزارش‌ها از جمله آمده است : "از مجموع ۸۷۲ مادة قانونی برنامه‌های اول تا ششم توسعه، ۱۶۰ ماده (حدود یک پنجم، ۱۸ درصد) به حمایت از تولید اختصاص داشته است. بیشترین مواد حمایت از تولید در قانون برنامه چهارم (۲۵ درصد) و کمترین، در قانون برنامه اول (۱۵ درصد) بوده است." همچنین ۳۵۸ حکم مربوط به حمایت از تولید در "شش قانون برنامه توسعه وجود دارد. بیشترین احکام در قانون برنامه چهارم (۹۸ حکم) و کمترین [...] در قانون برنامة اول توسعه (۱۱ حکم) بوده است." در گزارش مرکز پژوهش‌ها انواع حمایت‌ها از تولید در ۲۰ گونه دسته‌بندی شده‌اند که عبارتند از: "ارزی، بیمه‌ای، تأمین مالی، ترجیحی، تشکیلاتی، تضمین خرید محصولات، تعرفه‌ای، دسترسی به بازار، دیپلماتیک، رسانه‌ای- تبلیغاتی، رقابت و تسهیل ورود، زیرساختی، فنی و آموزشی، قضایی ،کلی، مالکیت معنوی، مالیاتی، مقرراتی، منطقه‌ای و یارانه نهاده‌ها."
طبق این گزارش‌ها "بیشترین نوع حمایت، حمایت از طریق تأمین مالی (در مجموع ۷۹ حکم؛ ۲۲ درصد) و کمترین نوع، حمایتِ دسترسی به بازار (در مجموع ۲ حکم؛ ۱ درصد) بوده است." به عبارتی، به لحاظ کمّی یک‌پنجم احکامِ شش برنامة توسعه در جهت حمایت از تولید به تأمین مالی به ویژه از طریق اعطای تسهیلات بانکی اختصاص داشته است. البته ۷۷ حکم مربوط به حمایت‌های چند بخشی است.
از حیث بخشی، حمایت از تولید در ۱۰ بخش صورت گرفته است شامل "بخش‌های: انرژی، حمل و نقل، ساختمان و مسکن، سایر خدمات، صادرات غیر نفتی، صنعت، چند بخشی، فنی و مهندسی، کشاورزی و معدن. طبق این گزارش‌ها در مجموع در طی برنامه‌های توسعه‌ای، بیشترین حمایت در خصوص "بخش کشاورزی" (۲۷ حکم ؛۱۵ درصد) و کمترین، در خصوص بخش "ساختمان و مسکن" (۶ حکم؛ ۳ درصد) صورت گرفته است. در طول شش برنامة توسعه، مجموعاً ۱۴ حکم در حمایت از "صنعت" و ۷ حکم در حمایت از "معدن"تصویب شده است (۲۰ درصد). "
مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارش خود نتیجه‌گیری می‌کند که: "تجربه‌های فراوانی از کشورهای صادرکنندة نفت و کشور ما وجود دارد که نشان می‌دهد سیاست‌های حمایتی مستقیم از تولید به گسترش بخش دولتی، رانت‌جویی، فساد مالی و ناکارآیی در جغرافیایی اقتصادی و توسعه نامتوازن و اتلاف منابع مالی دولتی و بانکی منجر شده است." (۲)
اما سئوال این است که چرا ؟ به عبارتی "چرا علیرغم این میزان مواد قانونی و احکام صادره در برنامه‌های توسعه‌ای، وضعیت تولید رضایتبخش نیست؟ مثلاً چرا با آنکه ۲۰ درصد احکام حمایت از تولید به تأمین منابع مالی به ویژه تسهیلات بانکی به تولید اختصاص داشته است اما همچنان بیشترین مشکل تولید از نظر فعالان اقتصادی "مشکل دریافت تسهیلات از بانک‌هاست؟" (۳)
پاسخی که به طور خلاصه به این پرسش داده می‌شود آن است که "نوع حمایت‌ها و بخش‌های حمایت شده در هر قانون برنامه، نشان‌دهنده وجود تشتت آرا در سیاستگذاران، نبودِ یک نگرش منظم و واحد در خصوص راهکارهای رشد تولید داخلی، فقدان وجود یک استراتژی مشخص برای توسعة صنعتی، عدم وجود یک نهاد مرکزی مدیریت کنندة نوع حمایت‌ها و مواردی از این دست " بوده است (۴).
برای تحلیل فرآیند چگونگی بی‌اثر و حتی در تضاد قرار گرفتن اینگونه حمایت‌های دولتی از محصولات داخلی، می‌تواناز جمله به تحلیل مسعود نیلی در دومین کنفرانس اقتصاد ایران (۵) اشاره کرد.
دکتر نیلی می‌گوید که دولت‌ها اصولاً میل به خرج کردن هر چه بیشتر و راضی نگاه داشتن طبقات مختلف اجتماعی هر یک به درجاتی دارند. او این تمایل را موجب فرآیندی می‌داند که آن را «تخریب رشد» می‌نامد. در کشور ما دو منبع مهم برای خرج کردن عبارتند از: مالیات و نفت. افزایش مالیات‌ها برای تأمین منابع دولت‌ها طبعاً مقبولیت اجتماعی ندارد لذا "نفت" و درآمدهای نفتی مورد توجه سیاستمداران قرار می‌گیرد. اما مشکل آنجاست که قیمت نفت همواره در سطوح بالا باقی نمی‌ماند. لذا کاهش قیمت و کسری بودجه پیش می‌آید. کسری بودجه منجر به بدهی دولت به بانک مرکزی یا به طور غیرمستقیم، افزایش بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی و در نتیجه افزایش پایه پولی و حجم نقدینگی می‌شود که نتیجه‌اش تورم است. (ایران مزمن‌ترین تورم تاریخ دنیا به میزان متوسط نزدیک به ۲۰ درصد را داراست )
از آنجایی که دولت‌ها مایل نیستند که تورم به وجود آمده را حاصل اقدامات مالی خودشان بدانند بلکه اصرار دارند که خود را در خط مقدم مبارزه با جلوه‌های تورم یعنی افزایش قیمت اقلام مختلف کالا و خدمات نشان دهند، لذا شعار مبارزه با گرانفروشی را سر می‌دهند و مبارزه با گرانی را جایگزین مقابله با تورم می‌کنند و بنگاه‌های اقتصادی را که نهادهای عرضه‌کنندة محصولات با قیمت‌های بالاتر هستند به عنوان عواملِ به‌وجود‌آورنده مشکل، هدف قرار می‌دهند و سیاست‌های کنترل اداری قیمت‌ها آغاز می‌شود (از دهة ۵۰ خورشیدی تا کنون چنین بوده است). یعنی به جای اینکه افزایش قیمت با منشأ تورم مورد توجه قرار گیرد، افزایش قیمت به عنوان تصمیم ارادی بنگاه در نظر گرفته می‌شود. در این میان هر کالایی که مهم‌تر است، شدت مداخله دولت در سازوکار قیمت‌گذاری آن بیشتر می‌شود.
طبیعی است که بنگاه اقتصادی که هزینه‌هایش با تورم افزایش پیدا می‌کند اما درآمدش با کنترل قیمت مهار می‌شود، به ورطه زیان‌دهی می‌افتد و با مشکلات مالی مواجه می‌شود. لذا تولیدکننده به درستی اعتراض می‌کند که با توجه به تورم موجود و رشد هزینه‌ها، به زیان‌دهی دچار خواهد شد و از این‌رو با تعیین قیمت مخالفت می‌کند.
دولت اما در پاسخ به این اعتراض، در ازای فشار درآمدی ناشی از قیمت‌گذاری، انرژی را به صورت ارزان‌تر در اختیار بنگاه قرار می‌دهد. نتیجة این کار مصرف بالاتر انرژی، افزایش تمایل به محصولات انرژی‌بر، انتقال مشکلات به بنگاه‌های تولیدکننده انرژی و سایر مسائل است.
صاحب بنگاه این امتیاز را می‌پذیرد اما می‌گوید انرژی ارزان همه مشکل مرا حل نمی‌کند. لذا دولت قبول می‌کند وام ارزان‌قیمت هم به آن واحد بدهد و به بانک‌ها دستور پرداخت تسهیلات می‌دهد. این کار هم منجر به تشدید مشکلات نظام بانکی می‌شود.
اما این هم همة مشکلات بنگاه‌ها را حل نمی‌کند. لذا دولت می‌پذیرد نرخ ارز را هم از تورم جدا کرده و برای بنگاه پایین نگه دارد. اما نرخ ارز دوطرفه عمل می‌کند، یعنی هم قیمت مواد اولیه مورد نیاز بنگاه پایین می‌آید و هم کالاهای مشابه ساخت خارج. بر این اساس، تولیدکننده از دولت می‌خواهد تعرفة واردات محصولات ساخته‌شده را بالا ببرد. تا مواد اولیه، ارزان وارد شود اما کالاهای نهایی وارداتی با افزایش قیمت مواجه شود. علاوه بر اینها دولت متعهد به تأمین زیرساخت‌ها بدون دریافت هزینه هم می‌شود و برای عملی کردن این تعهد، پروژه‌های عمرانی تعریف می‌کند و همچنین منابع طبیعی هم به قیمت بسیار ارزان یا حتی رایگان در اختیار بنگاه قرار می‌گیرد.
البته دولت دربارة بازار کار هم به اندازة مسئله تورم حساس است و به بنگاه می‌گوید همه این کارها را انجام دادم تا بتوانم از خانوار حمایت کنم. در نتیجه دستمزد و مزایای بازنشستگی جزو خطوط قرمز است.
بدین ترتیب بنگاه اقتصادی، قیمت‌گذاری و محدودیت‌های بازار کار را پذیرفته اما در مقابل، چند امتیاز از دولت گرفته است؛ انرژی ارزان، وام کم‌بهره، نرخ پایین ارز و تعرفه وارداتی بالا. اکنون شرایط برای بخش خصوصی مهیاست اما مشکل آن است که منابع دولتی کم است و بخش خصوصی باید در رقابت با دیگر فعالان اقتصادی، بتواند منابع بیشتری کسب کند اما چون منابع به اندازه همه وجود ندارد گفت‌وگویی بین دولت و بخش خصوصی شکل می‌گیرد به‌عنوان «توزیع رانت». از آن طرف چون نرخ ارز ارزان و تعرفه بالاست، قاچاق ایجاد می‌شود.
در مجموع نتیجة توافق‌های فوق بین دولت و بخش خصوصی، ایجاد یک اقتصاد فاسد است که قاچاق در آن افزایش یافته، انرژی با قیمت ارزان در حال هدر رفتن است، دولت توزیع‌کنندة رانت و مداخله‌گر در همه بازارهاست، کالای تولیدشده کیفیت ندارد و نمی‌تواند با کالای مشابه خارجی رقابت کند.
برای خروج از این چرخة معیوب لازم است به ترتیب زیر در محیط اقتصاد کلان (سیاست های مالی، پولی و ارزی) به عنوان مهم‌ترین مؤلفه کسب‌وکار، و همچنین در تعاملات بین‌المللی و سیاست‌گذاری تولید صنعتی تحولات مهمی صورت پذیرد که فهرست‌وار به آنها اشاره خواهم کرد:
الف ـ سیاست مالی مناسب: ایجاد انضباط مالی، پایدارسازی منابع بودجه دولت، کاهش هزینه‌های غیرضرور دولت و فروش دارایی‌ها و کاستن از ابعاد تصدی بخش عمومی.
ب ـ سیاست پولی مناسب: کنترل رشد حجم نقدینگی و نرخ تورم، ایجاد انضباط در سیستم بانکی و ثبات‌بخشی مالی و کاستن از نرخ سود تسهیلات به طریق غیردستوری.
ج ـ سیاست ارزی مناسب: تعدیل تدریجی نرخ ارز اسمی و جلوگیری از انتقال شک‌ها و بی‌ثباتی جهانی به اقتصاد کشور. (۶) در این زمینه، برقراری روابط پایدار و پیش‌بینی‌پذیر اقتصادی با کشورهای واقع در اطلس گستردة جهان امری لازم و ضروری است. "چرا که بدون داشتن رویکردی با‌ثبات نسبت به تعامل با جهان نمی‌توان به موضوعات دیگر پرداخت. در واقع هیچ کشوری را نمی‌توان مثال زد که فاقد رویکرد باثبات و مثبت در مناسبات بین‌المللی باشد، اما رشد اقتصادی مستمر داشته باشد. کشور ما اکنون شریک تجاری ندارد، عضو هیچ پیمان تجاری بین‌المللی نیست و رابطه استراتژیک مشخص با هیچ کشوری ندارد." (۷)
د ـ اصلاح رویه‌های سیاست‌گذاری صنعتی، تدوین سند استراتژی توسعه صنعتی و پرهیز از نگاه کوتاه مدت به تولید صنعتی.
بر اساس تصویری که ارائه شد، لازم است تغییرات بزرگی در مسیر اقتصادی و سیاسی کشور ایجاد شود و جای منتفع‌شوندگان و متضررشوندگان تغییر ‌کند. این در حالی است که تداوم سیاستی ۳۰ ساله را شاهدیم؛ بدین مفهوم که منتفع‌شوندگان این سیاست‌ها، از قدرت بیشتری نسبت به متضرر‌شوندگان برخوردارند. لذا در واقع با پارادوکسی مواجه‌ایم که چگونه ممکن است منتفع‌شوندگان از سیاست‌های فعلی، بپذیرند که در فرآیندی که نتیجه آن تضعیف این گروه است، قرار گیرند؟
بر این اساس برای پیشبرد اصلاحات ساختاری در حوزه اقتصاد کلان که در فوق بدان‌ها اشاره شد. پیش‌نیاز‌هایی لازم است از جمله آنکه :
۱- دستیابی به یک اجماع و اراده سیاسی در سطوح بالای تصمیم‌گیری کشور نسبت به لزوم تغییر مسیر اقتصاد و پذیرش لوازم و مقدمات آن .
۲- اجرای کامل و غیرگزینشی بسته‌های سیاستی و اجتناب از بخشی‌نگری و جزئی‌نگری در اصلاحات اقتصادی .
۳- همراه کردن مردم با این سیاست‌ها و اتخاذ تدابیری برای مدیریت آثار کارشکنی و مخالفت گروه‌های ذی‌نفع.
۴- چاره‌جویی برای افزایش ظرفیت‌های اداری و اجرایی و کارشناسی دستگاه‌های دولتی
با اینهمه، همانطور که مسعود نیلی خود می‌گوید: "در اقتصاد، نه معجزه وجود دارد و نه بن‌بست. نه می‌توان انتظار داشت که ناگهان تغییری اساسی رخ دهد و نه ناامیدی معنا دارد. چنین باوری وجود دارد که اقتصاد می‌تواند مسائل خود را حل کند اما حل این مسائل، مشروط بر وجود اراده سیاسی و راه‌حل‌های سازگار، ممکن و قابل اجراست. به محض آنکه اقتصاد نه در گفتار بلکه در عمل، به اولویت اصلی کشور تبدیل شود، این مجموعه سیاست‌ها به خوبی و با اثربخشی بالا می‌تواند کاربرد داشته باشد." (۸)
آیا چنین عزم و اراده‌ای برای اصلاح مسیر اقتصادی کشور و غلبه عمل بجای حرف و گفتار و بهبود تولید کالای ایرانی وجود دارد یا این نیز نسیمی است که چند صبایی خواهد وزید اما به سبب "وابستگی به مسیر" نه فقط گره‌ای از کار فرو بسته تولید کشور نمی‌گشاید بلکه چنانکه در گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس نشان داده شده است گره را کورتر و کار را برای محصولات داخلی سخت‌تر می‌کند. امید که چنین نشود.
ح ح
یادداشت‌ها:

۱- . رسانه ها- ۶/۱/۹۷ (^)


۲- . الگوی راهبردی حمایت از تولید(۱ تا ۶) بهمن ۹۴ تا آذرماه ۹۶. مرکز پژوهشهای -مجلس - دفتر مطالعات اقتصادی (^)


۳- . همان (^)


۴- . همان (^)


۵- . همان (^)


۶- . همان (^)


۷- . -"چرخه تخریب و تضعیف " ، دومین کنفرانس اقتصادی ایران ، دکتر مسعود نیلی ، دی ماه ۹۶ (^)


۸- . همان (^)



[مقالات مرتبط]

■ سد کرج؛ ظهور مصرف‌گرایی توده‌ای، سیاست وعده و جنگ سرد در جهان سوّم  سیروس شایق

نظر بدهید